Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Opolu wniosła na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") i art. 4 w związku z art. 63 i 64 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Opola, a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia szkody w środowisku na terenie bocznicy kolejowej Opole – Wschód (obecnie stacja paliw) na działce nr A przez wskazanie Prezydenta Miasta Opole jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 07 listopada 2013 r. [...], na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą szkodową"), dokonało cyt. "zgłoszenia szkody w środowisku na terenie bocznicy kolejowej Opole-Wschód - obecnie stacja paliw, na działce numer A". Szkoda miała dotyczyć zanieczyszczenia wody oraz powierzchni ziemi.
Pismem nr [...] z dnia 25.11.2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę wg właściwości Prezydentowi Miasta Opola. Wynikało to z analizy przedłożonego wraz z wnioskiem opracowania, która wykazała, że nie stwierdzono przekroczeń zawartości badanych substancji w gruncie, w odniesieniu do wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359) dla gruntów grupy C stwierdzono ponadnormatywne zanieczyszczenie wód gruntowych węglowodorami, w związku z czym wody podziemne badanego terenu kwalifikują się do V klasy jakości - wody złej jakości. Pierwsze wyniki świadczące o zanieczyszczeniu wód gruntowych pochodzą z roku 1997 oraz lat 2003-2011.
Prezydent Miasta Opola, pismem nr [...] z dnia 18.12.2013 r. zwrócił przedmiotowy wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu stając na stanowisku, że to on jest właściwy do załatwienia sprawy.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu stoi jednak na stanowisku, iż organem właściwym do załatwienie sprawy jest Prezydent Miasta Opola, co czyni niniejszy wniosek uzasadnionym z uwagi na fakt wystąpienia negatywnego sporu kompetencyjnego.
Z materiałów przedłożonych przy zgłoszeniu szkody w środowisku, dokonanym przez [...] Oddział w Polsce w piśmie z dnia 7.11.2013 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa szkoda, dotycząca wyłącznie zanieczyszczenia wody, nastąpiła przed dniem 30.04.2007 r. Z uwagi na powyższe, w przedmiotowym przypadku, zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129 poz. 902 ze zm.), w brzmieniu na dzień 29.04.2007 r., zwanej dalej ustawą "P.o.ś."). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu nie jest w przedmiotowej sprawie organem właściwym, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej do szkód w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Natomiast wyjątkiem od tej zasady jest uregulowanie zawarte w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, gdzie wskazano, że w przypadku szkód w powierzchni ziemi stosuje się przepisy P.o.ś., przy czym organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zatem w przypadku zanieczyszczeń wód, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, zastosowanie mają dotychczasowe regulacje prawne. Nie wskazano równocześnie innego organu właściwego w sprawie, jak to miało miejsce w przypadku szkód w powierzchni ziemi. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Sądów administracyjnych - np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8.11.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 528/10. Podniesiono, iż przedmiotowy teren, przed budową stacji, stanowił bocznicę kolejową, a grunty sąsiadujące z terenem stacji od północy i wschodu nadal są użytkowane przez PKP, wielce prawdopodobnym jest, że przedmiotowa szkoda w środowisku wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Kwestią zasadniczą dla oceny właściwości organu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie kiedy zaistniała szkoda w środowisku, a nie kwestia jej dalszego trwania.
Fakt obecności zanieczyszczeń w chwili obecnej jest bezsporny, co nie ma w tym przypadku znaczenia. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zanieczyszczenie wód substancjami ropopochodnymi po raz pierwszy zostało odnotowane w 1997 r. Ponadto badania potwierdzające występowanie ponadnormatywnych stężeń węglowodorów w wodach wykonane zostały także w latach: 2003, 2004 (dwie serie pomiarowe), 2005 (w serii wiosennej) oraz 23.04.2007 r., a więc przed wejściem w życie ustawy szkodowej. informacji zawartych w dokumencie stanowiącym załącznik do zgłoszenia jednoznacznie wynika, że cyt.: "Analizy laboratoryjne pobranych próbek nie wykazały przekroczeń w gruncie".
W związku z powyższym, brak jest podstaw do prowadzenia dodatkowych czynności mających na celu ustalenie, cyt.: "czy w niniejszej sprawie występuje skażenie gleby (powierzchni ziemi)". Ponadto tutejszy organ nie posiada uprawnień i środków prawnych, których zastosowanie pozwoliłoby ustalić powyższe. Jednocześnie podkreślono, że nawet w przypadku wystąpienia ponadnormatywnego zanieczyszczenia gleby, fakt ten nie przesądzałby o właściwości rzeczowej RDOŚ w Opolu. W takim przypadku organ rozpatrywałby sprawę jedynie w części dotyczącej szkody w powierzchni ziemi, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, co nie zmienia faktu, że organem właściwym w części dotyczącej zanieczyszczenia wód jest Prezydent Miasta Opola.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Ponadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Dotyczy to także sprawy, w której dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem.
W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym [...] Oddział w Polsce z/s w Krakowie dokonało zgłoszenia szkody w środowisku na terenie bocznicy kolejowej Opole-Wschód – obecnie stacja paliw, na działce numer A", przedmiotowa szkoda miała dotyczyć zanieczyszczenia wody oraz powierzchni ziemi. W wyniku prowadzonej działalności zgodnie z wynikami badań wód i gleby stwierdzono zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego. W przedmiotowej sprawie szkoda w środowisku zaistniała przed 30 kwietnia 2007 r., co jest istotne z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe", tzn. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska uchylone na mocy art. 32 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, "do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32" – tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – "w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska". Z uwagi na fakt, iż bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkoda w środowisku wystąpiły przed dniem 30 kwietnia 2007 r., przy rozstrzyganiu niniejszego sporu kompetencyjnego należy stosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Termin wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, jak i samej szkody w środowisku jest istotny z punktu widzenia stosowania cyt. ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest ustawą szczególną w zakresie odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska i wyłącza ona stosowanie art. 362 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
W takim przypadku organem ochrony środowiska właściwym w sprawie byłby starosta (art. 144 pkt 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. w związku z art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska). W niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, uchylone ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Istotną kwestią w rozstrzygnięciu przedmiotowego sporu kompetencyjnego jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego środowiska wodno-gruntowego, ponieważ w przypadku zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu).
Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż rozdzielenie szkody w wodach podziemnych od szkody w powierzchni ziemi prowadzi do konieczności uzyskania przez podmiot korzystający ze środowiska decyzji uzgadniających warunki przeprowadzenia działań naprawczych dla tej samej szkody w dwóch różnych organach w ramach ich właściwości miejscowej i rzeczowej. W niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden element środowiska, a mianowicie powierzchnię ziemi (art. 3 pkt 25 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska).
W związku z tym, organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawie szkód w środowisku w tej sprawie, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 31/10, z której wynika, iż nie ma podstaw prawnych, aby w tej sprawie do szkód w wodach i w powierzchni ziemi były wydawane odrębne decyzje przez różne organy, gdyż w jednym i drugim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 35 ww. ustawy a organem właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tejże ustawy wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.