Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego w sprawie zanieczyszczenia ziemi na skutek składowania materiałów poremontowych na terenie działki nr ewid. [...].
W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnił, że pismem z 17 września 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował o wynikach kontroli na wskazanej działce, gdzie były magazynowane i zagospodarowywane odpady (m.in. odpady betonowe i tłuczeń kolejowy). Po otrzymaniu tej informacji organ przeprowadził analizę, czy w tej sprawie możliwe jest zastosowanie przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdził, że spółka wydzierżawiająca przedmiotowy teren nie prowadzi działalności stwarzającej ryzyko w środowisku, przewidzianej w katalogu z art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej.
W związku z tym przekazał sprawę Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy do załatwienia w trybie art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił akta sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie wskazując, że spółka, pomimo braku stosowanych pozwoleń, prowadziła działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Katalog działalności stwarzającej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku został uregulowany w art 3 ustawy szkodowej. Pojęcie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku jest definicją legalną skonstruowaną przez wyliczenie poszczególnych typów działalności. Jest to katalog o charakterze zamkniętym, co oznacza, że inne rodzaje działalności, które nie są w nim wymienione, nie mogą być zaliczane do działalności stwarzającej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Ustawa szkodowa jest jednym z kilku aktów prawnych odnoszących się do odpowiedzialności odszkodowawczej za naruszenie stanu środowiska. Inne regulacje dotyczące odpowiedzialności znajdują się m.in. w ustawie p.o.ś.
Ustawy te zawierają rozwiązania o charakterze komplementarnym, a więc konieczne jest prawidłowe określenie ich zakresu przedmiotowego. Ustawa szkodowa w sposób precyzyjny określa zakres jej stosowania. Przykładem tego jest między innymi zamknięte wyliczenie działalności stwarzającej ryzyko w środowisku wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej.
W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że spółka dzierżawiąca przedmiotowy teren jest podmiotem korzystającym ze środowiska, ponieważ wynika to wprost z art. 3 pkt 20 p.o.ś. Sporne pozostaje natomiast, czy spółka prowadzi działalność stwarzającą ryzyko w środowisku, ponieważ stanowi to warunek konieczny zastosowania reżimu prawnego ustawy szkodowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie ustalił, że tego rodzaju działalność nie wynika z przedmiotu działalności spółki określonej w umowie spółki. Ponadto spółka nie dysponuje żadną decyzją z art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej, a w szczególności zezwoleniem z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy szkodowej, a więc zezwoleniem na zbieranie lub przetwarzanie odpadów wydanym na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm).
W ocenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, wystarczające jest natomiast, że spółka w sposób faktyczny prowadziła tego rodzaju działalność. Stanowisko Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie jest jednak prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,. stanowisko Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia katalogu z art. 3 ust. 1 ustawy szkodowej, a w konsekwencji zakresu przedmiotowego tej ustawy. Ponadto, w przypadkach takich, jak w tej sprawie, regionalny dyrektor ochrony środowiska prowadząc postępowanie w trybie ustawy szkodowej, musiałby z góry przesądzić, że dana działalność powinna być objęta zezwoleniem (lub inną decyzją administracyjną), pomimo, że brak jest norm o charakterze ustawowym, które przyznawałaby temu organowi i w tym zakresie kompetencję do kontroli formalno-prawnych uwarunkowań prowadzenia działalności przez dany podmiot.
Stwierdzenie, że działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska nie jest działalnością stwarzającą ryzyko w środowisku z art. 3 ust 1 ustawy szkodowej oznacza, że brak jest podstaw do wydania w tej sprawie decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie na podstawie przepisów tej ustawy. Zastosowanie znajdzie natomiast komplementarna regulacja z art. 362 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Stąd też organem właściwym jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania starosty w mieście na prawach powiatu (art. 378 ust. 1 p.o.ś.).
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy w sprawie.