Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wójt Gminy Darłowo wniósł – na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Sławieńskim a Wójtem Gminy Darłowo.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Starosta Sławieński przekazał do Urzędu Gminy Darłowo wniosek Nadleśniczego S. K. z Nadleśnictwa Sławno, przekazany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie, w sprawie zmiany przebiegu rowu melioracyjnego pomiędzy działką leśną nr [...], a działką nr [...] obręb ewidencyjny B., gm. D. Z wniosku tego wynika, iż na długości 44 m nastąpiła zmiana przebiegu rowu melioracyjnego, co było wynikiem uszkodzenia skarpy rowu po stronie działki nadleśnictwa [...] i przesunięcie jego granicy na teren działki nr [...] będącej własnością B. F. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie przekazał w dniu [...] listopada 2014r. Staroście Sławieńskiemu przedmiotowy wniosek uzasadniając to tym, iż rowy należą do urządzeń wodnych i zabrania się ich zasypywania, niszczenia, uszkadzania, przebudowy, zmiany ich parametrów bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdzie organem właściwym do jego wydania jest Starosta Sławieński.
Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Starosta Sławieński wystąpił do ZZMiUW w Szczecinie o informacje, czy przedmiotowy rów znajduje się w ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Sławnie wpłynęła informacja, iż na granicy działek [...] i [...] występuje urządzenie melioracji szczegółowej o nazwie rów MB 5 ujęty w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W dniu 20 stycznia 2014 r., w obecności stron oraz pracowników Starostwa Powiatowego w Sławnie i ZZMiUW przeprowadzono wizję terenową w sprawie "stwierdzenia wykonania nowego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej (...)", co było próbą przywrócenia stanu pierwotnego rowu przez B. F. Wójt Gminy Darłowo przytoczył art. 29 Prawa wodnego i podkreślił, że z przytoczonego przepisu wynika, że możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego wody na gruncie uzależniona jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: musi nastąpić zmiana stanu wody na posiadanym gruncie oraz zmiana ta ma powodować szkody na gruncie sąsiednim.
Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, to do tej Spółki. Jeżeli powyższy obowiązek nie jest wykonywany, to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.
W ocenie Wójta Gminy Darłowo przedmiotem sprawy nie jest zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie, a zmiana przebiegu granic analizowanego rowu. Jak wynika z Prawa wodnego i utrwalonego orzecznictwa (postanowienie NSA z dnia 9 marca 2004 r., OW 21/04) "organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie utrzymywania melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 2 i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.) jest starosta". Tezę tą potwierdza wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 196/06), w którym sformułowano pogląd, iż brak utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego, jako urządzenia zaliczonego do melioracji szczegółowych, do którego doszło nawet wskutek zasypania, nie daje uprawnień organowi gminy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 Prawa wodnego, może natomiast być przesłanką do wydania stosownej decyzji przez starostę.
W wyroku tym zaakcentowano, iż urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości.
Wnioskodawca podniósł, że przyjęcie stanowiska starosty oznaczałoby, że nakładane przez właściwych wójtów, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie reguluje to unormowanie, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej, tj. skoordynowanej jego drożności.
Starosta Sławieński w odpowiedzi na powyższy wniosek podniósł, że organem właściwym do rozpoznania sprawy związanej z pismem S. K. jest Wójt Gminy Darłowo.
W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że podczas wizji w dniu 20 stycznia 2014r., ustalono, że dokonano samowolnej przebudowy rowu melioracyjnego, w wyniku czego trasa rowu została przesunięta w dz. nr [...]. Ustalono też, że rów pełni funkcję odwadniającą tereny zabudowane i leśne. Wskazano, iż starosta jest organem właściwym do rozstrzygnięcia w sprawie urządzeń melioracji szczegółowych, które to w myśl art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012 r. poz. 145 ze zm.) służy odwodnieniu użytków rolnych oraz polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby. W przypadku rozpatrywanej sprawy urządzenie melioracji szczegółowej służy odwodnieniu terenów zabudowy letniskowej oraz terenów leśnych, a zatem nie można w tym przypadku mówić o polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby. Art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne jednoznacznie mówi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku, zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawo wodne, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.).
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku Nadleśnictwa Sławno o nakazanie B. F. przywrócenia przebiegu rowu melioracyjnego do jego pierwotnego usytuowania. Spór kompetencyjny zaistniały w niniejszej sprawie między Starostą Sławieńskim a Wójtem Gminy Darłowo dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczy przebiegu rowu melioracyjnego, który uległ zmianie na skutek przeprowadzenia przez właścicielkę działki nr [...] B. F. prac polegających na bieżącej konserwacji rowu melioracyjnego – rów był zamulony i zarośnięty.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (od 1 kwietnia 2015 r. w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469) ustawy - Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest dokonanie oceny wzajemnej relacji art. 29 oraz art. 77 ustawy - Prawo wodne.
Przepis art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne).
Z kolei art. 77 ustawy - Prawo wodne stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 § 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2 ustawy - Prawo wodne).
Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych ustawodawca zaliczył rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie (art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne).
Przedmiotowy rów jest rowem melioracyjnym o nazwie MB 5 i znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej przez marszałka województwa na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ustawy - Prawo wodne.
Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zmiana stanu wody na gruncie, a zamiana przebiegu rowu melioracyjnego. Podkreślić też należy, że art. 77 ustawy - Prawo wodne stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy.
Zaznaczyć również należy, iż o charakterze urządzenia melioracji wodnej decyduje nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Starostę Sławieńskiego prowadziłaby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, że każda zmiana przeznaczenia gruntu (nawet czasowa bądź samowolna), każde zniszczenie, czy przekształcenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, przez które urządzenie to traciłoby swój charakter i wymagane byłoby przywrócenie jego stanu poprzedniego, powodowałyby zmianę właściwości organu, w sposób nieuprawniony wykluczając zastosowanie art. 77 § 2 ustawy - Prawo wodne.
Ratio legis unormowania art. 77 ustawy - Prawo wodne polega na zagwarantowaniu utrzymania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnej. Skoro przedmiotowy rów melioracyjny MB 5 znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonej przez marszałka województwa, to oznacza, że nadal stanowi urządzenie melioracji wodnej. Nie można też tracić z pola widzenia roli, jaką pełnią rowy melioracyjne i ich charakteru. Urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość i dlatego wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (por. postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OW 170/12).
Z przepisu art. 77 ust. 2 ustawy - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że organem właściwym w tych sprawach jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest zaś stosownie do art.140 ust.1 ustawy - Prawo wodne starosta, wykonujący to zadanie z zakresu administracji rządowej. A zatem, organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie utrzymywania melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 2 i art. 140 ust. 1 ustawy - Prawo wodne jest starosta.
Powyższe oznacza, iż organem właściwym do załatwienia wskazanego wyżej wniosku Nadleśnictwa Sławno jest Starosta Sławieński.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia.