Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Starosta O. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą O. (dalej: Starosta) i [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: Inspektor Wojewódzki) przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do załatwienia sprawy ze skargi E.J. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., R.L. (dalej: Inspektor Powiatowy), zawierającej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E.J., działając na podstawie art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: K.p.a.), wniósł skargę na Inspektora Powiatowego. Skarga ta pismem z [...] października 2019 r. została przez Wojewodę [...] przekazana do rozpatrzenia Radzie Powiatu O. w O.jako dotycząca wykonywania przez służby, inspekcje i straże wytycznych i poleceń pochodzących od władz powiatu.
Przewodniczący Rady Powiatu pismem z [...] listopada 2019 r. przekazał skargę do rozpatrzenia Inspektorowi Wojewódzkiemu jako organowi wyższego stopnia na podstawie art. 229 pkt 9 K.p.a., wskazując, że decyzje administracyjne dotyczące rozbiórki budynków nie należą do spraw dotyczących wykonywania wytycznych i poleceń pochodzących od władz powiatu.
Pismem z [...] listopada 2019 r. Inspektor Wojewódzki przekazał skargę Staroście Powiatu O., wskazując, że jest on zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, wykonującym funkcje pracodawcy wobec Inspektora Powiatowego.
W ocenie Starosty O. wskazanie Inspektora Wojewódzkiego jako organu właściwego do rozpatrzenia skargi uzasadnione jest brzmieniem przepisu art. 229 pkt 2 i 4 K.p.a. Starosta podkreślił, że skarga bez wątpienia jest związana z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej w sprawach, w których organem wyższego stopnia są Wojewoda [...] i Inspektor Wojewódzki. Nadto Starosta O. argumentował, że brak jest podstaw do prowadzenia przez niego postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników z korpusu służby cywilnej.
W odpowiedzi na wniosek pismem z [...] lutego 2020 r. Inspektor Wojewódzki wniósł o wskazanie, że Starosta jest organem właściwym do rozpoznania skargi na Inspektora Powiatowego, jako jego pracodawca. Inspektor podkreślił, że celem złożenia skargi było wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osoby Inspektora Powiatowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika E.J. choć zatytułował pismo inicjujące postępowanie jako "Skarga na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. R.L.", to jednak w żadnym fragmencie swojego pisma nie powołał się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące składania skarg, a jednocześnie wprost wskazał, iż intencją złożenia przez niego tego pisma jest zainicjowanie w stosunku do R.L. postępowania w ramach którego poniesie on odpowiedzialność dyscyplinarną za przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie w jego toku wadliwych decyzji.
Powyższe w świetle wyrażonej w art. 222 K.p.a. zasady, iż o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna, oznacza, że pismo E.J. – wbrew twierdzeniom podmiotu inicjującego spór kompetencyjny – nie stanowiło skargi w rozumieniu art. 221 § 1 K.p.a., lecz wniosek o wszczęcie wobec R.L. postępowania dyscyplinarnego.
Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, albowiem postępowanie o rozpoznanie sporu kompetencyjnego wszczyna się na wniosek organu administracyjnego (art. 63 w zw. z art. 4 i 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dalej wskazać należy na art. 57 § 1 oraz art. 45-49 P.p.s.a., określające wymagania skargi, mające odpowiednie zastosowanie do wniosku.
Podstawowym warunkiem wniesienia do sadu administracyjnego skargi, a tym samym wniosku na podstawie art. 63 P.p.s.a., jest istnienie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, która - zgodnie z art. 3 § 2 lub art. 4 P.p.s.a. - podlega orzecznictwu tych sądów (por. uzasadnienie postanowienia NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05, publ. w ONSAiwsa 2006, nr 1, poz. 5).
Przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się z mocy ustaw szczególnych przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dalej zauważyć trzeba, iż sprawy dyscyplinarne są sprawami sądowoadministracyjnymi tylko wówczas, gdy przepisy przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń dyscyplinarnych do sądu administracyjnego. Wówczas przepisy takie stanowią podstawę do przyjęcia właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.
Nie jest on wbrew twierdzeniom Starosty O. członkiem korpusu służby cywilnej, który zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 265 ze zm.) - tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych m.in. w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Przepis ten nie odnosi się zatem do kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, a jedynie do pracowników zatrudnionych między innymi w inspektoratach, w tym powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego, na co wyraźnie wskazuje ograniczenie do osób zatrudnionych na stanowiskach tworzących aparat pomocniczy kierowników powiatowych inspekcji, a więc wyłączenie ze zbioru osób nim objętych samych kierowników tych inspekcji. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie także w regulacjach zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilne, gdzie w załączniku nr 1 - tabela IV pozycja XIII - nie zostało ujęte stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, chociaż ujęto szereg innych stanowisk urzędniczych w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego.
Wskazać dalej trzeba, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915 ze zm.) ustawa ta określa między innymi obowiązki i prawa osób zatrudnionych w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży wobec których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Jednocześnie art. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm.) wskazuje, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, to jest między innymi starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, których status prawny określają odrębne przepisy.
Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest zatem pracownikiem niebędącym członkiem korpusu służby cywilnej będącym kierownikiem powiatowej inspekcji nadzoru budowlanego (patrz pozycja VII, tabeli Nr IV załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. stosuje się między innymi do pracowników wymienionych w ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (§ 1 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia). Z powyższego wynika, że do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego ma zastosowanie ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.
W Rozdziale V ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych uregulowano kwestie dotyczące odpowiedzialności porządkowej i dyscyplinarnej urzędnika państwowego wskazując między innymi, że w sprawach dyscyplinarnych orzekają komisje dyscyplinarne I i II instancji powoływane przez kierowników urzędów, przy których działają (art. 36 ust. 1), oraz że od orzeczeń komisji dyscyplinarnej II instancji stronom służy odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia sądu apelacyjnego kasacja nie przysługuje (art. 37 ust. 1 ustawy).
Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących trybu postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zauważyć należy, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nawet gdy ustawa regulująca określone postępowanie dyscyplinarne nie zawierała postanowień w kwestii zaskarżalności orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym i jednocześnie wyraźnie nie wyłączała możliwości takiego zaskarżenia, to domniemanie właściwości sądów powszechnych przemawiałoby za zaskarżalnością takiego orzeczenia do sądu powszechnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2005, s. 98 i 99 oraz postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. II OW 49/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując należy stwierdzić, że orzeczenia dyscyplinarne wydawane w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Sprawy dotyczące tych orzeczeń nie są więc sprawami sądowoadministracyjnymi.
Wynika z tego, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów o właściwość czy sporów kompetencyjnych dotyczących organu właściwego do zainicjowania, czy też przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wydania takiego orzeczenia dyscyplinarnego.
Stąd też wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.
O zwrocie wpisu od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.