Uzasadnienie
Prezydent [...] (dalej określany jako Wnioskodawca) pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wojewodą [...] (dalej określanym jako Uczestnik) przez ustalenie organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej o średnicy 0,30 m wraz z odcinkami sieci od kanału do granic nieruchomości oraz budowę sieci wodociągowej DN200 mm w pasie drogowym trasy ekspresowej [...] w rejonie ul. [...] w dzielnicy [...] [...] na działkach nr [...], [...], [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu podkreślił na wstępie, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. (dalej określane jako Inwestor) wystąpiło do Uczestnika o wydanie pozwolenia na budowę kanału sanitarnego ø 0,30 m wraz z odcinkami sieci od kanału do granic nieruchomości w ul. [...] na odcinku od kanału sanitarnego w ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] [...] oraz przebudowę przewodu wodociągowego [...] na [...] wraz z przyłączami w ul. [...] na odcinku od istniejącego Przewodu wodociągowego DN200 mm w ul. [...] do [...] w dzielnicy [...] [...], na działkach nr [...], [...], [...] z obrębu [...].
Wnioskodawca nawiązał do dotychczasowego przebiegu postępowania wskazując, że Uczestnik pismem z dnia 16 października 2020 r., działając m.in. na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), przekazał Wnioskodawcy wnioski Inwestora w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa sieci kanalizacyjnej ø 0,30 m wraz z odcinkami sieci od kanału do granic nieruchomości w pasie drogowym trasy ekspresowej [...] w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]" oraz "Budowa sieci wodociągowej DN200 mm w pasie drogowym trasy ekspresowej [...] w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]" na działkach nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], wraz z załącznikami, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. Wnioskodawca wystąpił do Uczestnika o przekazanie wymienionego w piśmie z dnia 16 października 2020 r. wniosku wraz z załącznikami, gdyż dołączono do tego pisma dwa wnioski: z dni 5 grudnia 2019 r. i 22 styczna 2020 r. dotyczące różnych inwestycji przewidzianych do realizacji na tych samych nieruchomościach gruntowych, niespójnych z treścią wniosku przedstawioną w zawiadomieniu.
Uczestnik wyjaśnił, że wniosek Inwestora w dniu 21 stycznia 2020 r. zmienił treść żądania wyrażonego we wniosku złożonym w dniu 5 grudnia 2019 r.
Następnie Wnioskodawca podkreślił, że działki nr [...], [...], [...] usytuowane są w rejonie skrzyżowania ulicy [...] i ulicy [...] (dawnej ulicy [...]), stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej określanej jako GDDKiA). Zauważył, że w rejestrze gruntów oznaczono je jako użytek gruntowy "drogi - dr", położone w drodze publicznej krajowej o nr [...] oraz że zabudowane są one jezdnią i chodnikiem, stanowiącym dojazd do wiaduktu przebiegającego nad trasą [...]. Jak zaznaczył, rozpatrywane działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę [...] na odcinku Południowej Obwodnicy [...] (POW) od węzła "[...]" - do węzła "[...]" (długości 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "[...]" z węzłem "[...]" i węzłem "[...]" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdującej się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym - etap II - węzeł "[...]" - węzeł "[...]" - węzeł "[...]", i stanowią drogę krajową o nr [...], według punktu 20 załącznika nr 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2018r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. poz. 442).
Wnioskodawca nie zgodził się z Uczestnikiem, że sporne działki znajdują się w pasie drogowym drogi publicznej gminnej - ul. [...], a w konsekwencji, że Uczestnik nie jest właściwym organem w sprawie wydania pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej na tych nieruchomościach. Zaakcentował, że stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.) aby mogły one stać się własnością Skarbu Państwa, musiały znajdować się w liniach rozgraniczających drogi krajowej, toteż nie mogły stanowić drogi publicznej gminnej.
Wnioskodawca zaakcentował następnie, że decyzją Uczestnika z dnia [...] września 2020 r., nr [...] umorzono w całości postępowanie administracyjne dotyczące odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), w szczególności określonych w § 140 ust. 8 rozporządzenia dla inwestycji pn.: "zlokalizowanie sieci kanalizacji sanitarnej DN 0,3 w ul. [...] na odcinku od kanału sanitarnego w ul. [...] do ul. [...]", czyli tej samej inwestycji co wskazana we wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jego zdaniem skoro Uczestnik wydał decyzję kończącą postępowanie w tej sprawie, to uznał się za organ właściwy w sprawie tej inwestycji.
W odpowiedzi na wniosek Uczestnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Zwrócił zatem uwagę na:
- – decyzję Wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], sprostowaną postanowieniami tego organu z dnia [...] maja 2018 r. i z dnia [...] września 2019 r., na podstawie art. 39 ust 3 w związku z art. 21 ust. 1a oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) opiniującą pozytywnie i wyrażającą zgodę na wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz przebudowy wodociągu wraz z przyłączami w pasie drogowym ul. [...] /[...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], m.in. na działkach nr [...], [...] i [...], jak odnotowano w dalszej części decyzji, znajdujących się w trwałym zarządzie GDDKiA;
- – pismo GDDKiA z dnia 31 maja 2019 r., udostępniające Inwestorowi te działki dla potrzeb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- – pismo GDDKiA z dnia 24 lipca 2020 r., informujące, że działki nie stanowią pasa drogowego drogi krajowej [...];
- – pismo zastępcy Burmistrza dzielnicy [...] [...] z dnia 8 marca 2018 r., pozytywnie opiniujące przebieg kanału sanitarnego i wodociągu w pasie drogowym ul. [...]
- – wspomnianą decyzję własną z dnia [...] września 2020 r.,
- – pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 26 czerwca 2020 r. wyjaśniające, że zarządza on wyłącznie drogami publicznymi na terenie [...], zaliczonymi do kategorii: krajowej (z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad), wojewódzkiej oraz powiatowej, a ulica [...] oraz ul. [...] nie jest zaliczana do żadnej z wyżej wymienionych dróg i nie znajduje się w gestii Zarządu Dróg Miejskich.
Uczestnik wskazał, że w dniu 13 września 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). W wyniku nowelizacji wspomnianego rozporządzenia, czyli powołanego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., nowe brzmienie otrzymał jego przepis § 140 ust.
8. W konsekwencji działki, na których zaplanowano inwestycję, stanowiące pas drogowy ul. [...] i ul. [...], nie są zaliczone do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich i nie stanowią pasa drogi krajowej [...].
Dalej Uczestnik przyznał, że działki inwestycyjne stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA. Podkreślił wszelako, iż o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu, powołując w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spór przedstawiony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ma charakter negatywny, ponieważ ani Wnioskodawca, ani Uczestnik nie uznają się za organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku Inwestora o udzielenie pozwolenie na budowę infrastruktury kanalizacyjnej w pasie drogowym drogi publicznej.
Rozważania w rozpatrywanym zakresie rozpocząć zatem wypada od przytoczenia treści art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy, przewidującego regułę, według której należy wyznaczyć organ właściwy w tego rodzaju sprawach. W przywołanym przepisie wprowadzono mianowicie odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 82 ust. 2 ustawy, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, polegające na tym, iż w przypadku dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek organem takim jest wojewoda. W efekcie jako jedyne kryterium rozgraniczenia właściwości starosty i wojewody wskazano kategorię drogi określoną ustawą o drogach publicznych, w niniejszej sprawie kategorię drogi, w granicach pasa drogowego której ma być usytuowana sieć uzbrojenia terenu.
Z tego powodu podzielić trzeba pogląd Uczestnika, że w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy nie przypisano znaczenia statusowi cywilnoprawnemu drogi, tj. kwestii zamykającej się w pytaniu o to, komu i jakie prawa przysługują do nieruchomości, które znajdują się w analizowanych granicach, aczkolwiek w niniejszej sprawie trudno to zagadnienie całkowicie pominąć. Ważną wskazówką podczas określenia statusu drogi może być przecież fakt, że sporne działki nr [...] i [...] znajdują się w trwałym zarządzie GDDKiA, a przede wszystkim to, że - jak utrzymuje Wnioskodawca, a czego Uczestnik nie neguje - stało się tak w wyniku decyzji Uczestnika zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Podkreślenia jednak wymaga, że akta sprawy nie obejmują tej decyzji, mimo że uczestnicy sporu się do niej odwołują, a informacja z rejestru gruntów, o której będzie jeszcze mowa jako o najważniejszym z dostępnych dokumentów, zawiera wzmiankę o innej decyzji Uczestnika.
Dokumentacja zgromadzona w aktach jest skąpa, co już samo przez się oznacza, że Uczestnik przedwcześnie przekazał sprawę Wnioskodawcy, z niedostatecznych podstaw wywodząc przekonanie o swojej niewłaściwości. Głównym jego argumentem pozostaje wzgląd na decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną przez Wnioskodawcę jako przez zarządcę drogi w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Z faktu, że w decyzji tej wymieniono działki nr [...], [...] i [...], choć z zastrzeżeniem, iż znajdują się one w trwałym zarządzie GDDKiA, nie wynika wszelako, by to Wnioskodawca był organem właściwym do wydania innej decyzji – w sprawie o pozwolenie na budowę. Analogicznie ocenić należy decyzję Uczestnika z dnia [...] września 2020 r., na którą powołuje się też Wnioskodawca, umarzającą postępowanie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, czyli również niedotyczącej pozwolenia na budowę.
Wykonanie obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości, nałożonego na organy administracji publicznej w art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 256, ze zm.), nie może wszak sprowadzać się do wzięcia pod uwagę decyzji wydanych w innych postępowaniach. Każdy organ musi w tym zakresie poczynić ustalenia własne, znajdujące potwierdzenie w niezbędnym materiale dowodowym, zwłaszcza wtedy, gdy okoliczności wyznaczające właściwość budzą wątpliwości lub domagają się wyjaśnienia. Do okoliczności tych zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy należy kategoria drogi publicznej, nie zaś to, jaki podmiot sprawuje funkcję zarządcy drogi.
Uczestnik przeszedł do porządku nad tym, że skierowany do niego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, także po modyfikacji, dotyczył wykonania określonych robót "w pasie drogowym trasy ekspresowej [...]", podczas gdy powinien zbadać przyczyny, dla których Inwestor w taki sposób określił miejsce planowanej inwestycji.
Niewystarczające w tej materii było pismo GDDKiA z dnia 24 lipca 2020 r., informujące, że działki nr [...], [...] i [...] nie stanowią pasa drogowego drogi krajowej [...] oraz że na terenie [...] zarządcą dróg publicznych, również krajowych, jest Wnioskodawca, z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad. Po pierwsze bowiem w świetle tego pisma droga [...] jest wyłącznie drogą krajową, nie zaś również ekspresową, czyli taką, której zarządcą, zgodnie z treścią pisma, także na terenie [...], jest GDDKiA. Po drugie, właściwość wojewody w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy zastrzeżono nie tylko dla dróg ekspresowych, ale i dla krajowych (i wojewódzkich, co w analizowanym stanie faktycznym można pozostawić na uboczu), niezależnie od tego, kto sprawuje funkcję zarządcy drogi z mocy ustawy o drogach publicznych lub porozumienia zawartego np. na podstawie jej art. 19 ust.
- 4. Po trzecie wreszcie, pismo to pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już informacją z rejestru gruntów, którą Wnioskodawca winien uwzględnić jako dowód przesądzający.
Według informacji z rejestru gruntów działki nr [...], [...] i [...] zostały jednolicie oznaczone nie tylko jako drogi, ale i jako droga ekspresowa [...] odcinek: węzeł [...] -węzeł [...]. Co więcej, oprócz informacji, że właścicielem działek jest Skarb Państwa, w przypadku każdej z nich wskazano, że zadania zarządcy drogi publicznej wykonuje GDDKiA. Wprawdzie wedle ewidencji gruntów działki są objęte decyzjami Uczestnika z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i [...], czyli innymi niż wskazana przez Wnioskodawcę decyzja zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, to jednak wyklucza to pogląd, że działki te stanowią drogę gminną. Są one częścią drogi ekspresowej, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zaliczających się do dróg krajowych, co zgodnie z art. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy oznacza, że organem właściwym w sprawie jest wojewoda.
Dla wyznaczenia organu właściwego bez znaczenia pozostaje natomiast, czy planowane roboty nie naruszają warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Można to bowiem zbadać dopiero po wyjaśnieniu problemu właściwości, podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.