Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 marca 2017 r. Starosta O., zw. dalej Starostą, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa M., zw. dalej Marszałkiem Województwa, poprzez wskazanie Marszałka Województwa, jako organu właściwego do rozpoznania wniosków: Wójta Gminy W., Spółki Wodnej G., P. K. oraz Wójta Gminy C., zw. dalej wnioskodawcami, dotyczących ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych, w związku z odprowadzaniem do nich ścieków opadowo-roztopowych pochodzących z odwodnienia drogi ekspresowej... na odcinku węzeł "L." (bez węzła) do K. (początek obwodnicy).
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta wskazał, że kwestia utrzymania urządzeń melioracji wodnych o których mowa w art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.z 2015r., poz. 469 z póź. zm.) nie jest tożsama z kwestią ustalenia i podziału kosztów utrzymania tych urządzeń, zawartą w treści przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego. W ocenie Starosty, podstawę prawną do wszczęcia postępowania należało wywodzić wyłącznie z przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, który stanowi, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Starosty O., ustawodawca nie miał na myśli jakiegokolwiek organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego lecz organ, który rozpatruje/rozpatrzył sprawę ściśle związaną z przedmiotem postępowania - w tym przypadku Marszałka Województwa M., który zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego jako organ właściwy w sprawie prowadzi/prowadził postępowanie administracyjne w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie ścieków opadowo-roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej... na odcinku węzeł "L." (bez węzła) do K. (początek obwodnicy).
Starosta argumentował, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi ekspresowej... na odcinku węzeł "L." (bez węzła) do K. (początek obwodnicy), rozpatrywane/rozpatrzone w ramach pozwolenia wodnoprawnego prowadzonego przez Marszałka Województwa jest bezsprzecznie związane ze wzrostem kosztów utrzymania urządzeń wodnych, do których te ścieki są odprowadzane. Ponadto, Marszałek Województwa M. posiada kompletną dokumentację (operat wodnoprawny) dotyczącą ilości i sposobu odprowadzania ścieków opadowo-roztopowych do urządzeń wodnych wraz z zasięgiem oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, co stanowi podstawę do właściwego określenia stron postępowania, urządzeń wodnych, jak i podziału kosztów utrzymania tych urządzeń, co, w ocenie Starosty O., wziął również pod uwagę ustawodawca wskazując w art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne na organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Marszałek Województwa w odpowiedzi na wniosek argumentował natomiast, że wnioskodawcy w jednoznaczny sposób określili, iż ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzeń wodnych winien być ustalony na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, co następuje w drodze decyzji, przy czym jest to rozstrzygnięcie odrębne od pozwolenia wodnoprawnego.
Wnioski dotyczą odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowów melioracyjnych, które zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego są urządzeniami wodnymi, a równocześnie w myśli art. 73 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Ustawa Prawo wodne rozróżnia obowiązek współuczestniczenia w utrzymaniu urządzeń wodnych (art. 64 ust. 1a) i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 1).
Artykuł 77 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala w drodze decyzji szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Stosownie do regulacji prawnej art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wykonanie urządzeń melioracyjnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 jest starosta, wykonujący to jako zadanie z zakresu administracji rządowej, co wynika z treści art. 140 Prawa wodnego. A zatem, stosownie do treści art. 77 Prawa wodnego w kompetencjach starosty leżą kwestie kontroli utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez zainteresowanych właścicieli gruntów lub spółek wodnych z możliwością określenia w decyzji szczegółowego zakresu obowiązków tym przedmiotom i terminów ich wykonania (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt lI OW 34/08).
W związku z powyższym, zdaniem Marszałka, skoro starosta jest organem właściwym do orzekania w sprawie szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 2 Prawa wodnego), to w przypadku rowów melioracyjnych starosta także będzie organem właściwym do orzekania w sprawie ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego (art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego).
Reasumując, w ocenie Marszałka Województwa, Starosta O., jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowych rowów jest też organem właściwym do ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego, tj. rowów melioracyjnych mających być odbiornikami wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi ekspresowej...
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie prawnym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków dotyczących ustalenia i podziału kosztów utrzymania rowów melioracyjnych, w związku z odprowadzaniem do nich ścieków opadowo-roztopowych pochodzących z odwodnienia drogi ekspresowej.
Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, wykonanie urządzeń melioracyjnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 140 ust 1 Prawa wodnego, co do zasady organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Przepis art. 140 ust. 2 stanowi natomiast, że marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne: (1) jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, (1a) o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, (2) na wykonanie budowli przeciwpowodziowych, (3) na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych, (4) na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów, (5) o których mowa w art. 122 ust. 2, o ile zostały wydane łącznie decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 88l ust. 2, (5a) na wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, (5b) na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w pkt 1, (5c)wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń, (5d) na wspólne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 130, jeżeli jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla jednego z zakładów.
Zgodnie z przepisem art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego przewiduje, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, to organ prowadzący postępowanie w zakresie pozwolenia wodnoprawnego powinien odnieść się do potrzeby nałożenia dodatkowego obowiązku, o którym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu, organ rozpoznający sprawę w zakresie pozwolenia wodnoprawnego, który nie ustosunkuje się do wniosków stron mieszczących się w zakresie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego, wskazując na możliwość nałożenia tych obowiązków w odrębnych decyzjach naraża się na zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą każdy organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
W niniejszej sprawie, zarówno Marszałek Województwa, jak i Starosta wskazują, że przed Marszałkiem Województwa M. toczy się postępowanie w sprawie udzielenia G. pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi ekspresowej...7 na odcinku węzeł "L." bez węzła – K. (początek obwodnicy) w km... do km... oraz w km... do km...
W pismach skierowanych do Starosty O. przekazujących do rozpoznania wnioski Wójta Gminy W., Spółki Wodnej G., P. K. oraz Wójta Gminy C., Marszałek Województwa wskazuje, że "Pismo (wniosek – dopisek Sądu) zostało złożone w związku z toczącym się przed Marszałkiem Województwa M. postępowaniem w sprawie udzielenia G. wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi ekspresowej... na odcinku węzeł "L." bez węzła – K. (początek obwodnicy) w km... do km... oraz w km... do km..." W złożonych do Marszałka Województwa wnioskach wskazano również, że wnioskodawcy wnoszą o rozpoznanie wniosków w tym samym postępowaniu wodnoprawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym konkretnym przypadku, w którym postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego prowadzi Marszałek Województwa, nie znajduje uzasadnienia argumentacja Marszałka, wskazująca Starostę jako organ właściwy do rozpoznania wniosków. Wbrew twierdzeniom Marszałka Województwa, wnioskodawcy wyraźnie wskazują, że wnioski złożono w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i wnoszą o rozpoznanie wniosków w tym postępowaniu, nie budzi również wątpliwości, że intencją wnioskodawców było wniesienie o rozpoznanie wniosków w zakresie objętym tymże postępowaniem.
W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosków, dotyczących ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych w postępowaniu objętym pozwoleniem wodnoprawnym jest Marszałek Województwa M. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa M. jako organ właściwy w sprawie.