Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. Marszałek Województwa Małopolskiego, reprezentowany przez Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. M. w sprawie zapłaty odszkodowania z tytułu trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wody potoku "bez nazwy" stanowiącego prawobrzeżny dopływ potoku Sękówka, tj. działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w miejscowości S. W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Gorlicki ustalił linię brzegową potoku "bez nazwy" w m. S. oraz potoku Sękówka w m. S. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawa właścicielskie w stosunku do potoku "bez nazwy" według art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz.149 – zwanego dalej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r.) sprawuje Marszałek Województwa Małopolskiego, a w jego imieniu Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie.
Natomiast prawa właścicielskie w stosunku do potoku Sękówka według art. 11 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. sprawuje Prezes Krajowego Zarządu Melioracji Gospodarki Wodnej, a w jego imieniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Pismem z dnia 16 maja 2012 r. W. M. wystąpiła do Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie o zapłatę odszkodowania z tytułu trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wody potoku "bez nazwy" stanowiącego prawobrzeżny dopływ potoku Sękówka, a to działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w m. S. oraz potoku Sękówka, a to działki nr [...] w m. S. Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie przekazał wniosek W. M. Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie do załatwienia według kompetencji. Uznał bowiem, że potok Sękówka zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. - I p.1187 jest potokiem górskim, w stosunku do którego prawa właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, zaś potok "bez nazwy" będący prawobrzeżnym jego dopływem, jest również potokiem górskim w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne.
W związku z tym, że zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowi ustalenie kwalifikacji prawnej cieku wodnego objętego wnioskiem, Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie zlecił specjalistom sporządzenie opracowania "Ekspertyza dotycząca ustalenia charakteru cieku "bez nazwy" stanowiącego prawobrzeżny dopływ pot. Sękówka - ujście na działce ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym D. w miejscowości S., gm. S., powiat g., województwo małopolskie".
Po otrzymaniu w styczniu 2013 r. opisanej powyżej ekspertyzy w związku z jej twierdzeniami, że potok "bez nazwy" jest potokiem górskim a prawa właścicielskie do przedmiotowego cieku wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie wnioskiem z 15 lutego 2013 r. zwrócił się do Starosty Gorlickiego o wznowienie postępowania w sprawie ustalającej linię brzegową potoku bez nazwy na wysokości działek nr 1, nr 2, nr 3, nr 6 stanowiących własność W. M., zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012 r.
Starosta Gorlicki postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. wznowił ww. postępowanie, a następnie decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. uznając, że przedmiotowa decyzja dotyczyła wyłącznie wyznaczenia nowej linii brzegu potoku "bez nazwy" oraz potoku Sękówka, a nie wskazywała właściciela poszczególnych cieków.
Wobec powyższego, Dyrektor Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. przekazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie ww. ekspertyzę i zwrócił się o załatwienie wniosku W. M. o zwrot kosztów pomiarów geodezyjnych oraz wypłatę stosownego odszkodowania w całości zgodnie z kompetencjami.
Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie zapłacił W. M. odszkodowanie za trwałe i naturalne zajęcie działki nr [...] przez wody potoku Sękówka i połowę kosztów pomiarów geodezyjnych. Natomiast nie zapłacił odszkodowania za zajęcie gruntu przez potok "bez nazwy" uznając, że nie jest administratorem przedmiotowego potoku.
Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie, w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. uznał, że ekspertyza hydrologiczna określająca charakter potoku "bez nazwy", jako potoku górskiego, nie przesądza jednoznacznie o charakterze wód tego cieku wodnego, a co za tym idzie, kto pełni jego prawa właścicielskie.
Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie zgodził się z takim stanowiskiem. Ekspertyza hydrologiczna wraz z aneksem zawiera analizę spełnienia warunków, jakie dla cieków naturalnych wynikają z art. 9 ust.1 pkt 1c oraz dla potoków górskich z art. 9 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo wodne. Autorzy ekspertyzy w konkluzji swego opracowania w sposób jednoznaczny stwierdzają, że "badany ciek jest potokiem górskim". Ocena charakteru wody płynącej i uznania go za potok górski została dokonana zatem w zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne.
Skoro powyższa ekspertyza w sposób jednoznaczny przesądza, że potok "bez nazwy" jest potokiem górskim, to zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne prawa właścicielskie w stosunku do wód tego potoku wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a co za tym idzie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem W. M. W odpowiedzi na wniosek Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że przedłożona ekspertyza hydrologiczna i analiza wniosków w niej przedstawionych nie przesądza jednoznacznie o charakterze wód cieku "bez nazwy", gdyż stanowi jedynie opracowanie studialne. Na postawie posiadanych dokumentów nie można stwierdzić, że analizowany ciek "bez nazwy" jest potokiem górskim.
W sytuacji, gdy na podstawie ekspertyzy i posiadanych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić, jaki charakter mają wody spornego cieku, wydaje się, że właściwym rozwiązaniem byłoby ustalenie praw własności do wód i gruntów omawianego cieku przez właściwy sąd powszechny, w myśl treści uchwały Sądu Najwyższego nr III CZP 28/71 z dnia 8 listopada 1971 r. W konsekwencji zdaniem organu brak jest przesłanek do rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej sprawy w trybie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 13 maja 2014 r. Marszałek Województwa Małopolskiego podkreślił, że ekspertyza wraz z aneksem została wykonana przez pracowników naukowych posiadających specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, zaś obliczenia w niej zawarte wskazują, iż wszystkie parametry dotyczące cech, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne spełniają wymogi kwalifikujące ciek naturalny "bez nazwy" do potoków górskich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a.) z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.
W przedmiotowej sprawie, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd administracyjny, albowiem w okolicznościach sprawy, będące w sporze organy, nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Spory o właściwość między organami administracji publicznej powstają w związku z odmienną oceną zakresu właściwości tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwość można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis Warszawa, s. 94). Chodzi tu więc nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale o indywidualną sprawę należącą do jego właściwości, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną.
Spór o właściwość może być sporem pozytywnym, gdy przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe, lub negatywnym, gdy każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy. I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sprawie zaistniał bowiem spór negatywny pomiędzy Marszałkiem Województwa Małopolskiego a Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o to, który organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku W. M. w sprawie zapłaty odszkodowania z tytułu trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wody potoku "bez nazwy" stanowiącego prawobrzeżny dopływ potoku Sękówka, tj. działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], w miejscowości S. Zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie kwalifikacji prawnej cieku wodnego objętego wnioskiem. Z treści ekspertyzy dotyczącej ustalenia charakteru cieku "bez nazwy", stanowiącego prawobrzeżny dopływ pot.
Sękówka - ujście na działce ew. nr [...] w obrębie ewidencyjnym D. w miejscowości S., gm. S., powiat g., województwo małopolskie, sporządzonej na zlecenie Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie wynika, że potok "bez nazwy" jest potokiem górskim. Autorzy ekspertyzy stwierdzają, że "przedmiotowy ciek na całej długości od ujścia do źródeł zachowuje ciągłość (...) istnieje połączenie między ujściem cieku do Sękówki a jego źródłem.(...) W odcinku ujściowym ciek ma charakter potoku uregulowanego. W górnym odcinku potok ma charakter cieku naturalnego, koryto biegnie w obrębie obszaru zalesionego licznymi meandrami."
Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.- dalej ustawa Prawo wodne) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149) określają, kto wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wykonują:
- 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej;
- 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:
- a) w potokach górskich i ich źródłach,
- b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,
- c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b,
- d) granicznych,
- e) w śródlądowych drogach wodnych;
- 3) dyrektor parku narodowego – w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa 1, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.),
- 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3.
W imieniu Marszałka Województwa Małopolskiego, zadania wynikające z wykonywania praw, o których mowa w art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, zgodnie ze statutem, realizuje Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie.
Przepis definicyjny art. 9 ust.1 pkt 1 c ustawy Prawo wodne wskazuje, że przez ciek naturalny rozumie się: rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami." Z kolei przepis definicyjny art. 9 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo wodne stanowi, że ilekroć jest mowa o "potokach górskich - rozumie się przez to cieki naturalne o łącznych poniższych cechach:
- a) powierzchnia zlewni jest nie większa niż 180 km2,
- b) stosunek przepływu o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% do przepływu średniego z wielolecia jest większy niż 120,
- c) spadek zwierciadła jest nie mniejszy niż 0,3%.
Zaznaczyć trzeba, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Urzeczywistnieniu tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.
W świetle art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest zatem związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, [w:] CBOSA).
Marszałek Województwa Małopolskiego, ocenił wartość dowodową sporządzonej ekspertyzy hydrologicznej i przyjął, że wraz z aneksem, zawiera ona analizę spełnienia warunków, jakie dla cieków naturalnych wynikają z art. 9 ust.1 pkt 1c oraz dla potoków górskich z art. 9 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo wodne. Autorzy ekspertyzy – pracownicy naukowi posiadający wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, w sposób jednoznaczny stwierdzają, że "badany ciek jest potokiem górskim". Ocena charakteru wody płynącej i uznania go za potok górski została dokonana zatem w zgodności z przepisami ustawy Prawo wodne.
Skoro ekspertyza naukowa w sposób jednoznaczny przesądza, że potok "bez nazwy" jest potokiem górskim, to zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, prawa właścicielskie w stosunku do wód tego potoku wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W. M. w sprawie zapłaty odszkodowania z tytułu trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wody potoku "bez nazwy", na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a.