Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu, a Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
SKO wskazało, że Prezes Wód Polskich przesłał mu ww. odwołanie jako do organu właściwego w sprawie, powołując się na treść art. 545 ust. 4 i art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) oraz art. 17 pkt 1 K.p.a.
W ocenie SKO, stanowisko Prezesa Wód Polskich jest błędne. Przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie zostało wszczęte w okresie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. Wnioskodawca, powołując się na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., wskazał ustawa ta nie wskazywała organu wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w trybie ww. art. 29, zatem organem wyższego stopnia w tych sprawach były samorządowe kolegia odwoławcze stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa – Prawo wodne z 2017 r., która w art. 234 uregulowała zagadnienia dotyczące zmiany stanu wody na gruncie i jako organ orzekający w tych sprawach wskazała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, czyli tak samo jak w art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Jednak wątpliwości budzi jaki organ ma przymiot organu wyższego stopnia w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie wszczętych pod rządami Prawa wodnego z 2001 r. i niezakończonych przed 1 stycznia 2018. Zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich.
W art. 545 ust. 1-3 nie zostały wymienione sprawy dotyczące zmiany stanu wody na gruncie, a zatem ze sformułowania art. 545 ust. 4 można wysnuć wniosek, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest Prezes Wód Polskich, a nie samorządowe kolegium odwoławcze.
Z powyższych względów SKO uważa, że treść art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. daje podstawę do uznania, że w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich. Ponadto wskazało, że kwestia określenia organu wyższego stopnia w sprawach dotyczących zmiany stanu wód na gruncie niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowego Prawa wodnego jest kwestią istotną, gdyż rozstrzyganie spraw przez organ niewłaściwy skutkuje nieważnością wydanego przez taki organ aktu administracyjnego. Dlatego wskazane jest aby zaistniały spór kompetencyjny rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ocena racjonalności i intencji ustawodawcy, dokonywana przez organy pozostające w sporze, może okazać się błędna.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Wód Polskich wskazał, że zasadność przekazania ww. odwołania do rozpoznania przez SKO potwierdziła nowelizacja Prawa wodnego. W dniu 11 kwietnia 2018 r. ogłoszona została ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710). Jej art. 1 pkt 2 lit. d zmienił treść art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., nadając mu nowe brzmienie. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy zmieniającej, art. 1 pkt 2 lit. d wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r. Postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. prowadził wójt, burmistrz lub prezydent miasta i właściwość ta nie uległa zmianie, gdyż zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. pozostawione zostało w kompetencjach wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z tymże przepisy Prawa wodnego z 2001 r. nie zawierały regulacji szczególnej w odniesieniu do unormowania kodeksowego w kwestii organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, prezydenta miasta, burmistrza działających jako organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami.
Brak jest tym samym uzasadnienia do stosowania art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez prezydenta miasta na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy SKO, a Prezesem Wód Polskich spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do załatwienia sprawy ww. odwołania. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W niniejszej sprawie problem prawny zaistniał na tle poprzedniego brzmienia art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Należy jednak wskazać, na co trafnie wskazał Prezes Wód Polskich, że od czasu złożenia przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego uległa zmianie treść ww. przepisu. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne zmienił treść art. 545 ust.
4. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Ponadto na uwagę zasługuje, że omawiany przepis w nowym brzmieniu zaczął obowiązywać z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. (patrz: art. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne).
Z powyższego wynika, że aktualnie nie istnieje wątpliwość interpretacyjna dotycząca treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. celem wskazania organu właściwego do załatwienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 Prezes Wód Polskich jest organem wyższego stopnia tylko w odniesieniu do spraw, w których pod rządami starej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Oznacza to, że w sprawach dotyczących decyzji wydawanych przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie – art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. nie zawiera normy prawnej w zakresie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej. Taka zaś ocena uprawnia do stwierdzenia, że w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast) – samorządowe kolegia odwoławcze.
Nie można też nie zauważyć, że nowa ustawa – Prawo wodne z 2017 r. w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie wprowadza zmian w zakresie właściwości rzeczowej organów. W dalszym ciągu właściwymi organami do wydania ww. decyzji są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, co wynika z zestawienia poprzednio obowiązującego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. z aktualnie obowiązującym art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. Ponadto nowe przepisy, w tym wskazywany wyżej art. 545 ust. 4, w odniesieniu do art. 234 ust. 3 nie wprowadziły żadnych zmian we właściwości instancyjnej organów. A zatem w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie zaistniał w ogólności problem przeniesienia kompetencji w zakresie wydania decyzji, a co za tym idzie – wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta miałaby znaczenie także w odniesieniu do poprzedniej treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., która literalnie zupełnie abstrahowała od problematyki przeniesienia kompetencji do wydania decyzji, w sytuacji gdy zasadniczo nowa ustawa utrzymała właściwości tych samych organów do wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Jak się wydaje, braki w tym zakresie racjonalny ustawodawca usunął wskazaną wyżej nowelizacją, uwzględniając właśnie kwestię przeniesienia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia, co wiąże się z likwidacją dotychczasowych organów, a powołaniem nowych, jednak nie w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
W takich okolicznościach należy uznać, że zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...].
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.