Uzasadnienie
Wójt Gminy Czernichów wnioskiem z dnia 3 lutego 2012 r., na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Czernichów a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Żywcu poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w sprawie zmiany ukształtowania terenu działki ewidencyjnej nr [...]oraz zasypania rowu odwodniającego w T. Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 sierpnia 2011 r. A. P. (jako właścicielka działki ewidencyjnej nr [...] położonej w T.) złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu wniosek stwierdzający, że w wyniku zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...] (zlokalizowanych w T.) doszło do zasypania rowu odwadniającego oraz zmiany spływu wód gruntowych w wyniku czego dochodzi do zalewania jej działki nr [...] w T. Podobnej treści pismo wpłynęło do Urzędu Gminy [...] listopada 2011 r. od M. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. uznał się za organ nie właściwy do załatwienia sprawy i przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek A. P. Wójtowi gminy Czernichów, powołując się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.
Dz.U. z 2005 Nr.239, poz. 2019) wskazał, że właściwym organem w sprawie jest Wójt Gminy Czernichów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził, iż "analiza prowadzonych przez organ rejestrów nie wykazała, aby podjęte na terenie przedmiotowych działek zmiany ukształtowania terenu były związane z ewentualną inwestycją budowlaną". Organ przywołał definicję zawartą w art. 3 ustawy – Prawo budowlane i stwierdził, że wykonana przez inwestora droga gruntowa nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo budowlane.
Wójt Gminy Czernichów, jak wynika z przesłanych akt przeprowadził postępowanie wyjaśniające gromadząc informacje w sprawie w oparciu o korespondencję z Powiatowym Zarządem Dróg w Żywcu i Starostwem Powiatowym w Żywcu, ustalenia którego to postępowania zawarł we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Zdaniem Wójta, przedmiotowa inwestycja drogowa realizowana jest m.in. (w zakresie zjazdu z drogi) w oparciu o decyzję administracyjną Starosty Żywieckiego, zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej (decyzja z dnia [...] marca 2011 r., [...]). W toku prac na przedmiotowej drodze wykonano urządzenia (obiekty) budowlane takie jak przepusty. Nadto droga została utwardzona materiałem skalnym i budowlanym (gruz), co wyklucza, iż ma ona – jak twierdzi PINB – charakter gruntowy. Na gruncie ustawy – Prawo budowlane obiektami budowlanymi są tzw. obiekty liniowe w śród których ustawa explicite wymienia drogi. Przy czym jak przyjmuje się w orzecznictwie, do uznania drogi za obiekt budowlany nie jest wymagane wykonanie jednolitej utwardzonej nawierzchni Powołując się na wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1400/04 Wójt wskazał, że jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego (przed wprowadzeniem tzw. obiektów liniowych w orzecznictwie definiowano pojęcie drogi, stwierdzając że przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pojęcie drogi – należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.
Wytyczona na działce trasa, wysypana żużlem i gruzem, posiadająca przepusty i odwodnienia, dostosowane do ruchu samochodowego, stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu stwierdził, że decyzja znak [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie została wydana przez Starostę Żywieckiego lecz przez Powiatowy Zarząd Dróg w Żywcu i w sentencji zezwala na: "lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...][...], na działkę nr [...]w miejscowości T., [...]". Zgodnie z tą decyzją planowana inwestycja obejmuje działki nr [...], natomiast wniosek A. P. dotyczy kwestii zmiany ukształtowania działki nr [...]. Ponadto budowa zjazdu z drogi powiatowej nr [...] realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Żywieckiego nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi jw. na działkach ewid. nr [...] w T. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu uznanie przez Wójta Gminy Czernichów tego, że zmiana ukształtowania terenu objęta wnioskiem A. P. (tj. działki nr [...]) związana jest wykonywaniem zjazdu z drogi powiatowej, realizowanym faktycznie na działkach [...],jest bezzasadne gdyż inwestycja ta nie obejmuje terenu działki nr [...].
Opisany przez Wójta Gminy obiekt budowlany (przepust) zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej nr [...] objętej pozwoleniem na budowę zjazdu, również nie leży na działce objętej wnioskiem A. P. która w nim stwierdziła, że na sąsiedniej działce nr [...] prowadzone są roboty zmieniające ukształtowanie terenu.
Zdaniem Powiatowego Inspektora na działkach [...] wykonywany jest zjazd z drogi powiatowej wraz z przedłużeniem przepustu zlokalizowanego na działce nr [...]. Roboty te realizowane są na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Żywieckiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Natomiast zupełnie odrębną sprawą jest kwestia zmiany ukształtowania terenu działki ewidencyjnej nr [...]. Oględziny posesji oraz mapy zasadniczej wykazały, że teren działki ewidencyjnej nr [...] mógł zostać zmieniony gdyż działka ta została wyrównana poprzez częściowe wcięcie się w zbocze oraz nadsypanie dolnej części działki, w wyniku czego od strony wschodniej działki powstała skarpa uwidoczniona na mapie zasadniczej, przekazanej do akt sprawy przez Starostwo Powiatowe w Żywcu. Powołując się na postanowienie WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. II SA/Łd 1067/07 Powiatowy Inspektor wskazał, że roboty ziemne nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu regulacjom art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.
Roboty ziemne związane z wykonaniem podwyższenia termin nie wymagają uzyskania pozwolenia na budową, ani zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej, zatem ich wykonanie nie podlega regulacji Prawa budowlanego. Ingerencja organów nadzoru budowlanego dotycząca wykonania robótki ziemnych związanych z podwyższeniem terenu działki byłaby możliwa jedynie w przypadkami gdy roboty te powiązane byłyby z wykonywaniem obiektu budowlanego i objęte pozwoleniem na budowę wskazującym na zakres i sposób ich wykonania.
Zmiany ukształtowania terenu powodujące zmianę kierunku spływu wód opadowych znajduje uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne którego art. 29 ust. 3 stanowi, że: Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto zmiana ukształtowania terenu uregulowana jest w Tytule II, Dziale IV ustawy – Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) Zgodnie z art. 376 przedmiotowej ustawy Organami ochrony środowiska są: 1) wójt, burmistrz lub prezydent miasta".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Spór kompetencyjny mający miejsce w niniejszej sprawie, pomimo że należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych akt nie może być rozstrzygnięty, ponieważ organy będące w sporze nie dokonały niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, co powinno mieć miejsce przed skierowaniem wniosku do NSA (postanowienia NSA: z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17, z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, z 7 października 2005 r., II OW 42/05, niepubl.).
Spór kompetencyjny jest sporem o prawo, polegającym na wskazaniu organu właściwego do załatwienia danej sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Jednak wskazanie organu właściwego w oparciu o prawidłowo ustalone przepisy prawa, wymaga uprzedniego dokonania niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, aby można w drodze subsumcji przyporządkować ustalony stan faktyczny sprawy do odpowiedniej normy prawnej. Organy będące w sporze mogą się spierać o to, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w danej sprawie, co może wynikać z różnego ich rozumienia ale muszą być zgodne co do ustaleń stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie zdaniem Wójta Gminy Czernichów w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, przyczyną zalewania działki nr [...] przy ul. [...] w T. są prowadzone legalnie i nielegalnie na sąsiednich działkach "inwestycje drogowe".
Natomiast zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu sprawa ta należy do kompetencji Wójta Gminy Czernichów, co wynika z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 376 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Jak z powyższego wynika w ocenie organów będących w sporze, różne są przyczyny mającego miejsce stanu faktycznego opisanego w piśmie A. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tym samym organy będące w sporze wskazują właściwość organu do załatwienia sprawy w oparciu o różne przepisy, gdyż dokonują tego odnosząc się do różnych stanów faktycznych sprawy. W aktach sprawy brak informacji, czy przed wystąpieniem do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organy będące w sporze, przeprowadziły kontrolę, oględziny, wizję lokalną z udziałem przedstawicieli jednego i drugiego organu w celu ustalenia przyczyn zalewania działki nr [...], co mogłoby pozwolić na przyjęcie wspólnego stanowiska chociażby w tym zakresie.
Organy administracji publicznej będące w sporze w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, że jeden z nich należy do administracji rządowej a drugi reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego, działają na podstawie tych samych przepisów prawa w zakresie, w jakim powinny wyjaśnić stan faktyczny sprawy i zakres swoich kompetencji (art. 7 Konstytucji RP, art. 6, 7, 19, 20, 21, 77 § 1 k.p.a.).
Poza tym organy administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji w zakresie wykonywania zadań do jakich zostały powołane, powinny ze sobą współpracować w celu wyjaśnienia sprawy, która została im przekazana do załatwienia.
Przekazanie podania innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powinno mieć miejsce dopiero po dogłębnym i wszechstronnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy oraz wykluczeniu właściwości organu, do którego wpłynęło podanie.
W oparciu o przesłane do Sądu materiały, nie można jednoznacznie rozstrzygnąć, który z organów będących w sporze jest właściwy do załatwienia sprawy, z prośbą załatwienia której wystąpiła A. P. Nie można jednak zgodzić się z poglądem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, który z góry wykluczył, że "zmiana ukształtowania trenu poprzez częściowe podcięcie zbocza oraz przemieszczenie gruntu i jego wyrównanie w wyniku czego powstała droga gruntowa bez trwałej nawierzchni", w myśl art. 3 pr.bud. "nie jest obiektem budowlanym gdyż jej powierzchnia nie została trwale utwardzona materiałem budowlanym i jest nadal powierzchnią biologicznie czynną, przepuszczającą wody opadowe". Powyższy pogląd nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa ani w orzecznictwie czy też w doktrynie, bowiem zgodnie z tak wąsko pojmowanym zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, tylko drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczone by były do budowli lub obiektów liniowych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
Należy przyjąć, że obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pr.bud. jest każda taka budowla, która spełnia funkcję drogi, niezależnie od tego czy "została trwale utwardzona materiałem budowlanym i jest nadal powierzchnią biologicznie czynną przepuszczająca wody opadowe", czy też nie. Ze zdjęć przesłanych wraz z aktami sprawy jednoznacznie wynika, że droga została utwardzona gruzem porozbiórkowym i kamieniami, że jest to rezultat celowo prowadzonych robót budowlanych zmierzających do tego aby mogły po tym terenie przemieszczać się pojazdy mechaniczne. W art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. ustawodawca zwalniając z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – wykonywanie robót budowlanych polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych", nie określił co należy rozumieć przez zwrot "utwardzenie powierzchni gruntu".
Nie można więc przyjąć za prawidłowe i zgodne z prawem rozumienie drogi gruntowej, jak to przedstawił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu w piśmie z [...] sierpnia 2011 r. a następnie w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skierowanym do NSA. Można się zgodzić, że nie każde roboty ziemne mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., ale jeżeli w wyniku ich prowadzenia powstaje droga gruntowa utwardzona, czy np. wał, czy też inna budowla ziemna (art. 3 pkt 3), to nie ma podstaw aby tego typu efekty działalności ludzkiej wyłączyć spod regulacji Prawa budowlanego. Skoro zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 z związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia, to w innych przypadkach takie roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pr.bud.).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 pr.bud. "wykonanie niwelacji terenu" jest traktowane jako podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy co w rozumieniu tego przepisu stanowi rozpoczęcie budowy. Prace przygotowawcze mogą zaś być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (ust. 3 art. 41 pr.bud.).
W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu, że przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające wskazuje na brak kompetencji tego organu w omawianej sprawie. Wniosek taki jest co najmniej przedwczesny w tym przypadku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.