Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] (dalej Marszałek) wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, z późn. zm.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), a także w związku z art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), "o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego" między nim a Starostą [...] (dalej Starosta) w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. K. W. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu pod zjazdem publicznym z drogi powiatowej nr [...] na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości D. Zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Starosta [...] przekazał przedmiotowy wniosek Marszałkowi Województwa [...] celem załatwienia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, powołując się na art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469, ze zm.), zgodnie którym marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne jeżeli wykonywanie urządzeń wodnych jest związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jednakże, jak wskazał Marszałek, planowany zjazd ani nie znajduje się na terenie fermy drobiu, która zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz.
71) zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z ustaleniami Marszałka budowa przepustu na działce stanowiącej drogę (dz. nr ewid. [...] w miejscowości D.), będącej własnością Powiatu [...], nie ma powiązania z projektowaną fermą drobiu, natomiast jest nieodzownie związana z drogą powiatową nr [...], która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 tego rozporządzenia. Bowiem droga powiatowa nr [...] nie stanowi autostrady, drogi ekspresowej ani też innej drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu na łącznym odcinku nie mniejszym niż 10 km. Brak jest zatem podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Marszałka, a tym samym zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym jest starosta. Dlatego Marszałek wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Starosta [...] w odpowiedzi na wniosek podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz.
71) do przedsięwziąć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Natomiast zgodnie z art. 140 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) Marszałek Województwa jest właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego m. in. jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 672). Starosta wskazał, że z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że ferma drobiu zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości D., gm. [...], do których projektowany jest zjazd, zaliczana jest do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Po analizie wyżej opisanych przepisów i złożonej dokumentacji, jak wskazał organ, należy stwierdzić, iż planowane do przebudowy urządzenie wodne jakim jest rów, poprzez wykonanie zjazdu, związane jest bezpośrednio z projektowaną fermą drobiu zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta nie zgodził się z zawartą we wniosku Marszałka argumentacją, iż budowa przepustu na działce stanowiącej drogę nie ma powiązania z projektowaną fermą drobiu, gdyż ferma bez wykonania zjazdu z drogi powiatowej nie mogłaby powstać ani prawidłowo funkcjonować. W związku z czym jest to inwestycja bezpośrednio związana z projektowaną fermą drobiu, a zatem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Marszałek Województwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który - w jego ocenie - jest właściwy w danej sprawie, przy jednoczesnym zawiadomieniu o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.).
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spory, o których mowa w art. 4, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu.
Z istoty sporów, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), dalej "ustawa Prawo wodne", jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl zaś art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Wykonanie przepustu na rowie przydrożnym w związku z budową zjazdu z drogi na działkę wymaga zatem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego rowu stanowiącego urządzenie wodne.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy ustawy. W myśl art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wyjątkowo w sytuacjach wskazanych w art. 140 ust 2 i 2a tej ustawy właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarką wodną (obszary zamknięte). Pierwszy z nich będzie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego:
- 1) jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
1a) o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) na wykonanie budowli przeciwpowodziowych;
- 3) na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych;
- 4) na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;
- 5) o których mowa w art. 122 ust. 2; 5a) na wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów.
5b) na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w pkt 1; 5c) wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń;
5d) na wspólne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 130, jeżeli jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla jednego z zakładów.
W niniejszej sprawie, która dotyczy rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2016 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu pod zjazdem publicznym z drogi powiatowej nr [...] na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości D., powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...]. Żaden z wyżej wymienionych organów nie uznaje swojej właściwości do załatwienia powyższego wniosku.
Mając na uwadze argumentację obu tych organów zawartą w treści wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu, jak i w odpowiedzi Starosty [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym do załatwienia wskazanego powyżej wniosku jest Starosta [...].
W przedmiotowej sprawie Starosta [...] przekazał przedmiotowy wniosek Marszałkowi Województwa [...], powołując się na art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym marszałek województwa wydaje pozwolenie wodnoprawne jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W myśl tego ostatniego przepisu marszałek województwa jest właściwy w sprawach:
- 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Wprawdzie w § 2 ust. 1 ust. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r., Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia, a zatem fermę drobiu. Jednakże, jak słusznie zauważył Marszałek Województwa [...], przepust pod zjazdem publicznym z drogi powiatowej nr [...] znajdującej się na działce nr ewid. [...] będącej własnością Powiatu [...], na działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiące własność K. W. i M. W. - będzie stanowił element zjazdu.
Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 ze zm.), dalej ustawa o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd został także zdefiniowany w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430 z późn. zm.) dla dróg publicznych jako część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarządcą drogi jest Starosta [...], ponieważ jak wynika z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu.
Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie jest Starosta [...].
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. oraz art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne orzekł jak w sentencji postanowienia.