Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pismem z dnia 16 lutego 2011 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Burmistrzem Miasta i Gminy Stary Sącz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu z dnia 14 października 2010 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na drodze [...} (droga "[...}").
Jak wynika z akt sprawy, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wnioskiem z dnia 14 października 2010 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Stary Sącz o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na drodze [...} (droga "[...]") na wysokości nieruchomości (działki i las) własności R. J..
Burmistrz Miasta i Gminy Starego Sącza postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 4, art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 1 oraz art. 123 k.p.a. w pkt 1 wyłączył się od załatwienia sprawy dot. ww. zmiany stosunków wodnych; w pkt 2 przekazał sprawę celem załatwienia organowi wyższego stopnia, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że sprawa dotyczy publicznej drogi gminnej nr [...], której Gmina Stary Sącz jest administratorem. Przebudowa drogi została wykonana na zlecenie Gminy Stary Sącz w 2004 r. dlatego jest stroną postępowania, a postępowanie administracyjne prowadzone przez stronę postępowania jest niedopuszczalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pismem z dnia 16 lutego 2011 r., na podstawie art. 22 k.p.a. oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Burmistrzem Miasta i Gminy Stary Sącz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu z dnia 14 października 2010 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowy wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Oznacza to, że co do zasady organem I instancji właściwym do rozpatrzenia podania strony lub wniosku złożonego w trybie art. 182 k.p.a. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na nieruchomości położonej na obszarze Miasta i Gminy Stary Sącz jest jego burmistrz.
Sytuacje w jakich następuje wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy administracyjnej pozostającej w jego kompetencji określa art. 25 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium żadna z wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a. przesłanek wyłączenia Burmistrza Starego Sącza nie została spełniona w przedmiotowej sprawie, dotyczącej zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaistniałej w wyniku remontu drogi gminnej. Przyczyną przekazania tej sprawy do Kolegium nie był bowiem związek tej sprawy z interesami majątkowymi Burmistrza Starego Sącza lub Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu albo ich małżonków, krewnych lub powinowatych do II stopnia, względnie osób związanych z nimi z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, lecz fakt, że status strony w tej sprawie administracyjnej posiada Miasto i Gmina Stary Sącz.
Kolegium wskazało też na istnienie w porządku prawnym przepisów szczególnych, w których ustawodawca wprowadził ekstraordynaryjną przesłankę wyłączenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego od załatwiania spraw, w których stroną jest ta jednostka. Przykładem takich przepisów są art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Dodatkowo Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08 podkreślając, że gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowo prawnej, gdyż z jednej strony jest nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są jednak – jak wskazano – rozdzielne, albowiem czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że obydwie te role gminy są rozdzielne nie oznacza jednak, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie bowiem do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować, gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku, co oznacza, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy (miasta), a jedynym tego skutkiem jest ograniczenie w zakresie wykonywania uprawnień procesowych tej – jednostki samorządu terytorialnego.
Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że aktualnie obowiązujący stan prawny nie przewiduje wyłączenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od rozpatrzenia sprawy w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.
Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. odpowiedź na wniosek złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wskazując, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w sytuacji kiedy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Droga [...] jest drogą gminną nr [...], której zarządcą jest Burmistrz Starego Sącza. Nieruchomości R. J., na które obecnie mają być kierowane wody opadowe korytkami ściekowymi zamieszczonymi wzdłuż ww. drogi i poprzez przepust, znajdują się w [...]. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku prokuratora z dnia 14 października 2010 r. w świetle przepisów art. 20 i 21 § 1 pkt 1 k.p.a. zarówno pod względem miejscowym jak i rzeczowym był Burmistrz Starego Sącza.
Zdaniem prokuratora, pismo Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2010 r. błędnie zostało nazwane postanowieniem albowiem brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przypadku gdy organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. lub na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zdaniem Prokuratora ani treść przywołanych przez Burmistrza Starego Sącza przepisów w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r., ani treść uzasadnienia postanowienia nie wskazuje na to aby Burmistrz Starego Sącza przekazał SKO w Nowym Sączu do załatwienia sprawę w trybie art. 65 § 1 k.p.a.
Burmistrz Miasta i Gminy Stary Sącz w piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r. wniósł o wyznaczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu do rozpatrzenia sprawy, bądź też wyznaczenie do załatwienia sprawy przez ww. SKO innego podległego sobie organu administracji publicznej (wójta, burmistrza, prezydenta miasta innej gminy).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Na wstępie należy rozważyć, czy w sprawie tej mamy do czynienia ze sporem o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Burmistrzem Miasta i Gminy Stary Sącz. W dotychczasowym orzecznictwie jednoznacznie wskazywano, iż koniecznym warunkiem wystąpienia z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przekazanie podania (sprawy) do innego organu w drodze postanowienia (ostatecznego), wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (postanowienia NSA z: 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40; 14 grudnia 2005 r. II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 98; 20 września 2007 r. II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 93; 22 grudnia 2008 r., I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 105). W niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane, nie wiadomo więc na jakiej podstawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość występuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.
W postanowieniu NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/05, na które powołuje się SKO we wniosku wyraźnie zaznaczono o konieczności przekazania podania w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, przed wystąpieniem do NSA o rozstrzygnięcie sporu. Poza tym w orzeczeniu tym wskazano, że obalenie mocy wiążącej postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. "może nastąpić w wyniku wniesienia zażalenia bądź w trybach nadzwyczajnych, jak również w drodze rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego na zasadach wynikających z art. 22 k.p.a."
Na mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18) art. 65 § 1 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zmiana ta weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Jednak wniosek SKO w Nowym Sączu wpłynął do NSA w dniu 24 lutego 2011 r., tak więc miało to miejsce jeszcze przed zmianą przepisów.
W niniejszej sprawie, jak wynika z przesłanych akt sprawy, powodem wystąpienia SKO z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu o właściwość, było wyłączenie się Burmistrza Starego Sącza od załatwienia sprawy postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 4, art. 25 § 1 pkt 1, art. 26 § 1 oraz art. 123 k.p.a., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło stanowić dostatecznej podstawy do takiego wystąpienia.
Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jest organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza Starego Sącza w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium odwoławcze mogło z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 157 w związku z art. 126 k.p.a., mając ku temu przesłanki natury prawnej, jak wynika z uzasadnienia wniosku skierowanego do NSA.
Należy również zgodzić się z poglądem wyrażonym w piśmie Prokuratury z dnia 12 kwietnia 2011 r., że ww. postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tej sytuacji, rozstrzygniecie sporu o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tej sprawie, w istocie polegałoby na kontroli legalności postanowienia Burmistrza Starego Sącza z dnia [...] listopada 2010 r., co mógł i powinien z urzędu uczynić organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu (SKO w Nowym Sączu).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tym przypadku był przedwczesny, jak wskazują powyższe rozważania, gdyż organ składający ten wniosek, nie wykorzystał wszystkich środków prawnych jakie posiadał. Poza tym przekazanie podania do organu właściwego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. ma inny charakter niż wyłączenie pracownika lub organu, gdyż w tym przypadku jakie działania i kto powinien je podjąć, określają jednoznacznie przepisy art. 26 k.p.a., dla których rozstrzygniecie sporu o właściwość, nie może być alternatywą. W przypadku wyłączenia pracownika, czy też wyłączenia organu w związku z brzmieniem art. 26 k.p.a., nie dochodzi do sporu o właściwość, czy też do sporu kompetencyjnego pomiędzy organami, gdyż ustawodawca wprost w tym przepisie uregulował, który organ jest właściwy do załatwienia sprawy, lub który organ może wyznaczyć inny podległy sobie organ do załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.