Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 marca 2013 r. Burmistrz Bobowej wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Starosty Gorlickiego jako organu właściwego w sprawie dotyczącej rowu odpływowego od przepustu PKP do rzeki Biała Tarnowska położonego na granicy Jankowa i Wilczyska.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 27 lutego 2012 r. imiennie wymienieni właściciele nieruchomości zgłosili zagrożenie polegające na zalewaniu ich posesji (budynków mieszkalnych) i pól uprawnych przez wody spływające w kierunku rzeki Biała Tarnowska.
W związku z powyższym Burmistrz Bobowej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego rowu odpływowego. Postępowanie było prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. Nr 145 – dalej jako "ustawa Prawo wodne").
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r. Burmistrz Bobowej nakazał L.M., M.M., T.M., M.M., W.L. - współwłaścicielom gruntu działek nr [...], nr [...] położonych w Wilczyskach i działki nr [...] położonej w Jankowej, przywrócenie stanu poprzedniego rowu odpływowego poprzez jego udrożnienie i wyczyszczenie w taki sposób, aby umożliwić swobodny przepływ wody.
Osoby wskazane w decyzji wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, które decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zwrócił m.in. uwagę, że organ I instancji nie wziął pod uwagę art. 64b ustawy Prawo wodne.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Bobowej ustalił, że przedmiotowy rów biegnący od drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Wilczyska w kierunku rzeki Biała Tarnowska, wzdłuż działek o wskazanych numerach położonych w obrębie ewidencyjnym Wilczyska, gmina Bobowa, powiat Gorlicki, stanowi rów w rozumieniu przepisu art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo wodne. Burmistrz Bobowej wystąpił również do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarząd Zlewni Dolnego Dunajca z siedzibą w Nowym Sączu o wskazanie właściwej klasyfikacji rowu. W piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. otrzymał odpowiedź, że po przedmiotowych działkach okresowo płynie ciek naturalny, ale wszystkie dopływy rzeki Biała Tarnowska na terenie Gminy Bobowa znajdują się w administracji Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie. W ocenie Burmistrza, stanowisko wyrażone w powyższym piśmie potwierdza, że przedmiotowy rów stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne.
Ponadto Burmistrz wskazał, że oświadczenia złożone przez mieszkańców zamieszkujących tereny w pobliżu rowu jednoznacznie stwierdzają że już w latach sześćdziesiątych XX wieku woda od przepustu kolejowego, znajdującego się przy działce nr [...] położonej w Wilczyskach, odprowadzana była rowem granicznym pomiędzy Jankową a Wilczyskami. Ponadto wykonana przez Burmistrza Bobowej dokumentacja zdjęciowa potwierdza istnienie rowu oraz przepustów.
Analizując ponownie sprawę Burmistrz Bobowej doszedł do przekonania, że na przedmiotowym gruncie stan wody oraz kierunek odpływu wody opadowej nie były zmieniane przez współwłaścicieli działek. Nie zostało również stwierdzone występowanie przeszkód na gruncie powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wobec powyższego brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo wodne, a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Mając na uwadze, że przedmiotowy rów stanowi urządzenie wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne, Burmistrz Bobowej uznał, że sprawa powinna być rozpoznana w trybie art. 64b tej ustawy, w celu ustalenia czy przedmiotowy był utrzymywany w należytym stanie. Do prowadzenia takiego postępowania, zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściwym jest Starosta Gorlicki, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego Burmistrz Bobowej umorzył opisane wyżej postępowanie w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego przedmiotowego rowu. Jednocześnie przekazał sprawę do rozpoznania Staroście Gorlickiemu.
Pismem z dnia 8 marca 2013 r. Starosta Gorlicki zwrócił wniosek, argumentując, że przepis art. 64 b ustawy Prawo wodne ma zastosowanie tylko w przypadkach, gdy zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, określające podmiot, który uzyskał pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego, parametry urządzenia i warunki wykonania, a organ, który udzielił stosownego pozwolenia stwierdzi, że warunki decyzji nie są dotrzymywane. Burmistrz Bobowej podkreślił, że w takiej sytuacji Starosta Gorlicki powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Niezależnie od powyższego Burmistrz Bobowej uznał za nieuzasadnione powoływanie się przez Starostę Gorlickiego na niemożność stosowania art. 64b ustawy Prawo wodne. Burmistrz podkreślił, że przepis ten został dodany do ustawy Prawo wodne przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 32 poz. 159) i wszedł w życie 18 marca 2011 r. Wniosek mieszkańców został złożony w dniu 27 lutego 2012 r., a tym samym przepis art. 64b miał i ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Burmistrz wskazał, że nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym argument powołany przez Starostę, zgodnie z którym rów był zasypywany. Burmistrz Bobowej prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ustalił, że rów jest niedrożny, jednak nie stwierdził istnienia przeszkód będących wynikiem działania osób trzecich. Natomiast stwierdzona została niedrożność, co świadczy o braku należytego utrzymywania urządzenia wodnego, co wypełnia przesłanki z art. 64b ustawy Prawo wodne.
W odpowiedzi na wniosek Starosta wyjaśnił, że strony biorące udział w przedmiotowym postępowaniu jednoznacznie stwierdziły, że połączenie działki [...] z rzeką Białą Tarnowską w formie rowu odprowadzającego wodę opadową powstało już w latach 60-tych XX wieku. Rów ten znajdował się na granicy miejscowości Jankowa i Wilczyska. W myśl ówcześnie obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 168 ze zm.), "rów" nie był urządzeniem wodnym. W dziale III ustawy "Obiekty budowlane gospodarki wodnej" w art. 67 zostały określone budowle, które wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, lecz wśród tych wymienionych obiektów budowlanych brak jest urządzenia jakim jest rów. Z tych przepisów wynika, że rów nie wymagał uzyskania żadnych pozwoleń wodnoprawnych. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne wprowadziła przepis, który zalicza rowy do urządzeń wodnych. Jednocześnie art. 64b ustawy Prawo wodne (wprowadzony w 2011 r.) stanowi, że w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Starosta zaznaczył, że cytowany przepis ma zastosowanie tylko w przypadkach, gdy zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, określające podmiot, który uzyskał pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego, parametry urządzenia i warunki wykonania, a organ, który udzielał stosownego pozwolenia stwierdzi, że warunki decyzji nie są dotrzymywane. Ponadto żeby zastosować art. 64b należałoby znać funkcję urządzenia wodnego, jego przebieg, w jakim celu i przez kogo został wykonany. W rozpatrywanym przypadku takie pozwolenie wodnoprawne nie mogło być wydane, bowiem nie było wymagane w okresie wykonania przedmiotowego rowu. Starosta zwrócił także uwagę na zastosowanie w art. 64b, w którym mowa jest o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Powyższe oznacza, że przedmiotowy rów ma spełniać planowaną funkcję czyli odwadniać taki sam obszar i to obszar mający niezmieniony charakter. Zważywszy na fakt, że rów ten wykonany był ok. 50 lat temu, Starosta stwierdził, że teren ten był użytkowany rolniczo bez większej zabudowy mieszkaniowej. Obecnie w zasięgu oddziaływania rowu znajduje się większa ilość zabudowy mieszkaniowej, a tym samym został zwiększony udział spływającej wody z terenów utwardzonych bezpośrednio do rowu, co skutkuje zwiększonym odprowadzeniem wód opadowych tym rowem. Jeżeli zatem teren, który odwadnia ten rów został zurbanizowany i do tego rowu odprowadzane są dodatkowe ilości wody opadowej, to w tym przypadku nie występuje "przywrócenie poprzedniej funkcji", gdyż funkcje tego rowu zostały zmienione. W tej sytuacji występuje potrzeba udrożnienia (przebudowy) rowu.
W ocenie Starosty, uwzględniając powyższe argumenty, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne. Z wniosku wynika, że rów był zasypywany i nieoczyszczany, co powodowało zalewanie gruntów sąsiednich. Burmistrz w oparciu o cytowany przepis może nakazać "przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom".
Starosta podkreślił, że rów jest jednym ze sposobów regulacji stosunków wodnych, które mogą być naruszone poprzez różne działania, których występowanie powinno być ustalone zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne. Celowe lub nawet przypadkowe uszkodzenia (zasypanie) rowu przez właściciela gruntu lub osoby trzecie spowodować może naruszenie stosunków wodnych na gruncie. Natomiast okoliczność, że rów obecnie jest urządzeniem wodnym nie przesadzają o zastosowaniu przepisu art. 64b ustawy Prawo wodne. Rów pełniący funkcję odprowadzenia wody opadowej ukształtował określone stosunki wodne na gruncie. Zatem ich zmiana (np. poprzez zasypanie, brak konserwacji) rodzi określone skutki prawne co uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
W niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie została jednak spełniona. Wnioskodawcy zgłosili zagrożenie polegające na zalewaniu ich posesji (budynków mieszkalnych) i pól uprawnych przez wody spływające w kierunku rzeki Biała Tarnowska. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz stwierdził, że na przedmiotowym gruncie stan wody oraz kierunek odpływu wody opadowej nie były zmieniane przez współwłaścicieli działek, a także nie zostało stwierdzone występowanie przeszkód na gruncie powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei Starosta kwestionuje przede wszystkim możliwość przywrócenia poprzedniego stanu rowu, wywodząc, że w czasie długiego czasu użytkowania tego cieku, zmienił się charakter okolicznej zabudowy, a także, że zmianie uległ sam rów na skutek ingerencji właścicieli działek. Jak jednak podkreślił Burmistrz, twierdzenia Starosty nie znajdują oparcia w przeprowadzonych czynnościach dowodowych. Nie ulega więc wątpliwości, że oba organy wyciągają odmienne wnioski z treści wniosku złożonego przez właścicieli działek, wywodząc, że wymaga on przeprowadzenia postępowania na innej podstawie prawnej, co oznacza, że postępowanie wszczęte wnioskiem toczyć się powinno w innym trybie i co istotne przed innym organem administracji publicznej. Należy jednak podkreślić, że organy administracji nie powinny domniemywać stanu faktycznego sprawy, bowiem to precyzyjnie ustalony stan faktyczny zakreśla przedmiot postępowania. Ponadto w razie wątpliwości, organy dysponują odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy i sposób załatwienia żądania strony (jak chociażby oględziny - art. 85 § 1 k.p.a.). Wyjaśnienie okoliczności sprawy, a więc ustalenie jaka dokładnie jest funkcja przedmiotowego rowu, w jakim celu został wykonany i ewentualnie przez kogo, jakie jest źródło niedrożności rowu oraz jaki jest związek między tą niedrożnością, a zmianą okolicznej zabudowy w czasie funkcjonowania rowu oraz działaniami (bądź ich brakiem) osób trzecich, ma w sprawie zasadnicze znaczenie, bowiem wokół tych okoliczności koncentruje się obecnie spór. Należy ponadto podkreślić, że w piśmie z dnia 18 marca 2013 r. (k. 29 akt administracyjnych), wyspecjalizowany organ jakim jest Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie w sposób jednoznaczny stwierdził, że żaden z organów administracji państwowej nie posiada kompetencji do określenia charakteru wód, a odpowiedź na pytanie, czy mamy do czynienia z ciekiem naturalnym czy urządzeniem wodnym mogą dać jedynie wnioski ekspertyzy hydrologicznej. Z akt sprawy nie wynika, czy ekspertyza taka została wykonana na zlecenie organów, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w niniejszej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje ponadto środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy.
Należy podkreślić, że spór o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia