Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu 13 czerwca 2016 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. w sprawie dotyczącej wniosku A. K., A. P., Z. B., A. D. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] przyznającej J. K. nieodpłatnie na własność działkę nr [...] o powierzchni 0,3000 ha, położoną w miejscowości N., gm. N. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda [...] wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w uzasadnieniu zawiadomienia skierowanego do wnioskodawczyń z 2 marca 2016 r. wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej był wojewoda.
Również art. 17 pkt 2 k.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji mówił, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej są wojewodowie. Od 1 stycznia 1999 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, która uchyliła cytowaną ustawę o terenowych organach (...). Organ w postaci kierownika urzędu rejonowego został zniesiony, a jednocześnie, na mocy art. 65 pkt 4 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, zadania wynikające z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przeszły do kompetencji starosty. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że w orzecznictwie NSA na tle art. 157 § 1 k.p.a. sformułowano pogląd, że ustalenie organu wyższego stopnia następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania w trybie nieważnościowym w sprawie tej decyzji (uchwała NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12).
Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, postępowanie w trybach nadzwyczajnych jest traktowane jako postępowanie w nowej sprawie, dlatego z uwagi na zasadę obowiązywania nowego prawa, w razie braku przepisów odrębnych, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. powinien być określany według nowego stanu prawnego. Zdaniem Wojewody [...], jeżeli nastąpiło przeniesienie kompetencji na rzecz innego organu wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, należy wyznaczyć w świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i odpowiednio organy wyższego stopnia.
W ocenie Wojewody [...], jeżeli zmieniają się kompetencje organów, a same organy pozostają, to nie można z faktu ich istnienia wywodzić ich właściwości, skoro w dniu orzekania nie posiadają one kompetencji nadzorczych w sprawie. Jeżeli natomiast przestaje istnieć dany organ, to z punktu widzenia prawa podstawową kwestią jest ustalenie, co stało się z jego kompetencjami, czy także przestały istnieć, czy przeszły na inny organ. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w obecnym stanie prawnym zadania wynikające z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników należą do kompetencji starosty, zaś zgodnie z art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Wojewody [...], w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu rangi ustawowej, który ustanowiłby inny niż wynikający z powyższej dyspozycji organ wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jakim jest starosta, w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a wskazanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, co z kolei prowadzi do wniosku, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że powody przekazania sprawy wojewodzie zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu z 2 marca 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, który z organów: Wojewoda [...] czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z [...] sierpnia 1993 r., wydanej na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993r., Nr 71, poz. 342), przyznającej J. K. nieodpłatnie na własność działkę nr [...] położoną w miejscowości N., gm. N..
W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616) wskazano, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. (...) W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powołało się na fragment uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały NSA, w którym stwierdzono, że "tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 K.p.a. w sprawie tej decyzji". Fragment ten należy odczytywać w kontekście poprzedzających go rozważań zawartych w punkcie 13 uchwały, przywołana zasada dotyczy bowiem sytuacji, w których organy administracji utraciły kompetencje do rozpoznawania określonych kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej w tych sprawach. W takich sytuacjach punktem wyjścia dla ustalenia właściwego organu nadzoru musi być ustalenie organu, który wydał decyzję, gdyż organu właściwego rzeczowo według aktualnego stanu prawnego nie ma, ponieważ dana sprawa została wyłączona z kategorii spraw administracyjnych.
Zatem powołana przez Kolegium zasada nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, w sytuacji zniesienia organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie organ, który orzekał w przedmiocie przyznania nieodpłatnie własności działki w 1993 r. (Kierownik Urzędu Rejonowego w N.) już nie istnieje. Zgodnie z art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.) w brzmieniu ustalonym mocą art. 65 pkt 4 ppkt b ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., obecnie decyzje w sprawach określonych w art. 118 ust. 1 - 2a ustawy wydaje starosta. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby inny niż samorządowe kolegium odwoławcze organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] sierpnia 1993 r. będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które - zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w odniesieniu do Starosty [...].
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.