Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 czerwca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Starosty Piaseczyńskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminy Lesznowola o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego - istniejącego przepustu w ramach inwestycji realizowanej w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777 – dalej jako "specustawa drogowa"), na terenie działki nr ew. 117/4 obręb Stara Iwniczna zakwalifikowanej jako teren zamknięty.
W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wyjaśnił, że pismem z 31 marca 2016 r. Gminy Lesznowola zwróciła się do Starosty Piaseczyńskiego z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę, na opisanej wyżej działce, której właścicielem jest [...] S.A. z siedzibą w W. Działka ta znajduje się na terenie zamkniętym na podstawie decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe.
Starosta Piaseczyński przekazał wniosek do załatwienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie powołując się na art. 140 ust. 2a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uznał, że nie jest właściwy w sprawie, ponieważ inwestycja realizowana jest w trybie specustawy drogowej, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji, a także organy właściwe m.in. w przypadku, gdy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. W ocenie Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie przepis ten jest lex specialis w stosunku do ogólnych zasad ustalania kompetencji organów właściwych w sprawach udzielania pozwoleń wodnoprawnych, które określono w art. 140 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Piaseczyński wniósł o wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Starosta Piaseczyński stanął na stanowisku, że art. 11d ust. 4 specustawy drogowej określa właściwość organów przez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 140 Prawa wodnego. Jeżeli inwestor musi uzyskać pozwolenie wodnoprawne przed wydaniem decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, to tego rodzaju pozwolenie wydawane jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa wodnego, ale w wyznaczonym dla marszałka województwa lub starosty terminie. Natomiast właściwość organów regulowana jest w art. 140 Prawa wodnego. Wynika z tego, że termin 30 dni nie dotyczy dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Jednocześnie Starosta Piaseczyński zauważył, że do czasu wejście w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, dalej jako "ustawa środowiskowa"), do wydania pozwoleń wodnoprawnych właściwe były tylko dwa organy – starosta bądź marszałek województwa i to drugi z tych organów był organem właściwym w przypadku pozwoleń dotyczących terenów zamkniętych. Powierzenie kompetencji do wydawania tego rodzaju pozwoleń wodnoprawnych dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej nastąpiło na podstawie art. 146 pkt 9 lit. b) i c) ustawy środowiskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawo wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego). Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne wymagane dla przedsięwzięć, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych dotyczące tych przedsięwzięć, w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana w trybie specustawy drogowej. Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie.
Jednocześnie z przepisu tego wynika, że w sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2Prawa wodnego, a dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa wodnego, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości. Z uwagi na szczególny charakter specustawy drogowej, należy przyjąć, że przepis art. 11d ust. 4 stanowi zamknięty katalog wyjątków od stosowania przepisów Prawa wodnego, zgodnie z zasadą wykładni, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco.
Dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu konieczne jest również wskazanie wzajemnej relacji czasowej poszczególnych aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej został wprowadzony na mocy art. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958). Ustawa ta weszła w życie 10 września 2008 r. W dacie tej art. 140 Prawa wodnego miał odmienne brzmienie niż obecnie i przewidywał jedynie dwa organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ponieważ zasadą było, że pozwolenie wodnoprawne wydawał starosta.
Ponadto ustawodawca przewidział szereg wyjątków od tej zasady powierzając kompetencję do wydania niektórych tego rodzaju pozwoleń marszałkowi województwa. Wyjątek ten dotyczył także pozwoleń wodnoprawnych wydawanych dla terenów zamkniętych. Przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej był więc spójny z art. 140 Prawo wodnego. Odsyłał bowiem do organów właściwych w rozumieniu art. 140 Prawa wodnego, zastrzegając jedynie inny termin na rozstrzygnięcie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast po wejściu w życie ustawy środowiskowej z dniem 15 listopada 2008 r. przepis art. 140 uległ zmianie, między innymi przez wprowadzenie właściwości dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla terenów zamkniętych. Jednocześnie jednak nie uległ zmianie art. 11d ust. 4 specustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, którego uzyskanie jest konieczne w ramach postępowania toczącego się w trybie przepisów specustawy drogowej, jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Przedstawiona wyżej analiza prowadzi bowiem do wniosku, że art. 11d ust. 4 specystawy drogowej nie przewidywał i nie przewiduje nadal odmiennej właściwości organów uprawnionych do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis ten przewiduje jedynie trzy ściśle określone wyjątki.
Po pierwsze, odpowiedni starosta lub marszałek województwa muszą wydać pozwolenie wodnoprawne w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. Po drugie, w takich postępowaniach nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Po trzecie, dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa wodnego, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że organami właściwymi do wydania pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu toczącym się w ramach postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy drogowej są jedynie marszałek województwa lub starosta. Tryb postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, w tym właściwość organów, zostały bowiem uregulowane w przepisach Prawa wodnego, a wyjątki z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej należy traktować ściśle.
Trafnie natomiast zauważa Starosta Piaseczyński, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie jest związany trzydziestodniowym terminem na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, wynikającym z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, co jest skutkiem braku dostosowania tego przepisu do zmiany stanu prawnego wynikającej z wejścia w życie ustawy środowiskowej i częściowej zmiany właściwości organów wydających pozwolenia wodnoprawne.
Z tych przyczyn i na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.