Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 9 czerwca 2010 r. wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. poprzez wskazanie tego Kolegium jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w D. od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody działającego z upoważnienia Wojewody W. wydanej w dniu [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Decyzją tą odmówiono zezwolenia na usunięcie 5 drzew gatunku lipa drobnolistna rosnących w ciągu drogi powiatowej Nr [...] na odcinku D.-M., wchodzących w skład alei pomnikowej nr [...], ustanowionej orzeczeniem nr [...]WRN w C. z dnia [...] października 1980 r. jako prawem chroniony pomnik przyrody. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 k.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a nie jak podano we wniosku w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odwołanie, jakie wniósł od wskazanej decyzji do Ministra Środowiska Powiatowy Zarząd Dróg w D., winno rozpoznać – w związku ze zmianą stanu prawnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Organ podał, że w dniu 16 czerwca 2009 r. została ogłoszona ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 ze zm.), dalej: ustawa kompetencyjna. Powyższa ustawa art. 21 pkt 4 wprowadziła zmiany w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie kompetencji dotyczącej m.in. ustanowienia pomnika przyrody i zniesienia tej formy ochrony przyrody, nadając nowe brzmienie art. 44 ust. 1-3 i dodając po ust. 3 ust. 3a. Zgodnie z nowym brzmieniem 44 ust. 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) kompetencje w zakresie pomników przyrody spoczywające dotychczas na wojewodzie zostały przekazane radom gmin.
Ponadto, zgodnie z art. 27 ustawy kompetencyjnej "Postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje". Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organem wyższego stopnia (II instancji) stało się w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje faktu, iż zmieniła się właściwość organów władnych do ustanowienia i zniesienia form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 44 ustawy o ochronie przyrody, w obecnym brzmieniu, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, w tej samej formie rada gminy dokonuje zniesienia formy ochrony przyrody. Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 44 ust. 3a ustawy projekty wskazanych powyżej uchwał wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Kolegium podniosło, że w sprawie niniejszej do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, wydanej z upoważnienia Wojewody W., które wniosła strona postępowania zgodnie z zasadą określoną w art. 127 § 2 k.p.a. właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z uwagi na fakt, że ustawa – Prawo ochrony środowiska nie zawiera w swej treści takiego przepisu szczególnego, do rozpatrzenia odwołania właściwym w tym przypadku w ocenie Kolegium jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje Ministra Środowiska jako organu wyższego stopnia nad wojewodą i stał się właściwy do załatwienia odwołania na mocy art. 153 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Nie ma przy tym znaczenia, że w międzyczasie zmieniły się przepisy określające organy właściwe do zniesienia form ochrony przyrody.
Na poparcie wskazanej tezy Kolegium przytoczyło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OW 81/07, w którym NSA wskazał iż fakt, że po zmianie przepisów określonego rodzaju sprawy należą już nie do właściwości wojewody, lecz marszałka województwa, nie powoduje, że samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji, którą jeszcze jako organ właściwy, wydał wojewoda. Nadto, w wyroku z dnia 7 lipca 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu pierwszej instancji (I SA 116/93).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, co wynika z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 22 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie powstał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. co do właściwości do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Powiatowy Zarząd Dróg w D. od decyzji, którą w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał z upoważnienia Wojewody W. Wojewódzki Konserwator Przyrody. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) nie zezwolono na usunięcie 5 drzew gatunku lipa drobnolistna wchodzących w skład alei pomnikowej nr [...], ustanowionej orzeczeniem WRN w C. z dnia [...] października 1980 r. jako prawem chroniony pomnik przyrody. Powyższe odwołanie, wniesione za pośrednictwem organu I instancji do Ministra Ochrony Środowiska w dniu 14 lutego 2008 r. zostało przez ten organ przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w dniu 30 listopada 2009 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]Kolegium przekazało sprawę według właściwości Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, który wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia powstałego sporu kompetencyjnego nie może mieć znaczenia wskazywana przez organy zmiana ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jaka wprowadzona została na podstawie art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 ze zm.). Nowelizacją tą nadano nowe brzmienie art. 44 ust. 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Jako podstawa materialnoprawna decyzji pierwszoinstancyjnej wskazany został art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.
Artykuł 45 ustawy, który nie uległ nowelizacji, przewiduje w ust. 1: "W stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;
2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3)..."
W art. 44 ustawy, który dotyczy ustanawiania i znoszenia m.in. pomników przyrody, przewidziano w ust. 2, że przy jego ustanawianiu w razie potrzeby określić należy zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust.
1. Artykuł 45 ust. 1 ustawy wskazuje organ i tryb właściwy do ustanowienia m.in. pomnika przyrody, natomiast w ust. 3 wskazano organ właściwy i zasady zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1.
Zgodnie z art. 27 ustawy zmieniającej, do którego odwołano się we wniosku: "Postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje". A contrario – w tych sprawach, w których, jak w niniejszej, postępowanie przed wojewodą zostało zakończone nadal właściwy do rozpatrzenia odwołania pozostaje dotychczasowy organ odwoławczy. Zmiana przepisów ustawy o ochronie przyrody, do której odwołano się we wniosku w żaden sposób nie mogłaby zmienić właściwości organu odwoławczego.
Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zgodnie z zasadą określoną w art. 127 § 2 k.p.a. "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Słusznie też stwierdzono, że brak jest w sprawie takiego przepisu szczególnego. Nie można jednak podzielić poglądu wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stał się właściwy do załatwienia odwołania na mocy art. 153 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., z wyjątkiem art. 121 i art. 123 ust. 1, które weszły w życie z dniem ogłoszenia ustawy (7 listopada 2008 r.).
Zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 1 k.p.a. do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144 (a więc ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W myśl zaś art. 153 ust. 3 ustawy odwołania od decyzji wydanych przez wojewodów w sprawach, w których kompetencje zostały przekazane na mocy niniejszej ustawy regionalnym dyrektorom ochrony środowiska, rozpatruje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Sprawa niniejsza nie ma takiego charakteru, jak wyżej wskazano. Zadania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wymienione w art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie obejmują tego rodzaju zagadnień. Zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.
Minister właściwy do spraw środowiska, który kieruje działem administracji rządowej "środowisko", obejmującym m.in. sprawy ochrony i kształtowania środowiska oraz racjonalnego wykorzystania jego zasobów a także ochrony przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrony gatunków roślin i zwierząt, prawem chronionych lasów, zwierzyny i innych tworów przyrody (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który był w dacie wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody W. przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody organem wyższego stopnia w stosunku do tego Wojewody na mocy art. 17 pkt 2 k.p.a. zachował nadal tę pozycję i w konsekwencji jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania.
W tym bowiem przypadku, z przedstawionych wcześniej przyczyn, podobnie jak w powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. sprawie zakończonej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2008 r., sygn. akt II OW 81/07 (niepubl.) zmiana właściwości organów w zakresie ustanowienia i znoszenia pomnika przyrody, nie uchyliła właściwości Ministra Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania.
Wobec powyższego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia[...]kwietnia 2010 r., nr [...]o przekazaniu sprawy według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska jest wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z tej przyczyny należało uchylić wskazane postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 powołanej ustawy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia.
Skoro żaden z pozostających w sprawie organów nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem kompetencyjnym, bowiem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Minister Ochrony Środowiska, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek (pkt 2 sentencji postanowienia).