Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporo kompetencyjnego poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Brwinów (dalej jako "Burmistrz") jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie z rozbudową miejsc obsługi podróżnych przy autostradzie A2 (km 443+400), budowie stacji paliw, restauracji na MOP II Brwinów - Północ powiat Pruszków, gmina Brwinów
W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał, że Burmistrz Gminy Brwinów przekazał wniosek A. Spółki z o.o. z siedzibą w G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Burmistrz uzasadnił właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wskazując na przepis art. 4 pkt 11 lit c ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm. – dalej jako "ustawa o drogach"), a także dział III pt. Wyposażenie techniczne autostrad rozdziału 3 pt. Miejsca obsługi podróżnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. Nr 12, poz. 116). Dodatkowo Burmistrz powołał się na pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 2011 r., zgodnie z którym "przedsięwzięcia polegające na przebudowie czy rozbudowie przedsięwzięć z grupy I, które nie są klasyfikowane w oparciu o progi wymagają zawsze kwalifikacji do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, dalej jako "rozporządzenie") - polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniającego kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2." Zdaniem Burmistrza, właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie podzielił stanowiska Burmistrza. Wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji i przedłożoną kartą informacyjną przedsięwzięcia, planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego miejsca obsługi podróżnych (MOP) przy autostradzie A2 o stację paliw i restaurację. W przypadku, gdy w ramach budowy lub przebudowy zasadniczych części autostrady realizowana będzie budowa lub przebudowa MOP, wówczas w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, powinno to zostać uwzględnione w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej części autostrady, jako jej integralny element, a organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całości planowanej inwestycji będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska (zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy środowiskowej). Natomiast przebudowa MOP, planowana jako samodzielne przedsięwzięcie przy zrealizowanej autostradzie, nie powinna być kwalifikowana na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia jako rozbudowa autostrady. Odrębnie realizowane MOP, czy też inne samodzielne obiekty nie stanowiące autostrady, powinny być kwalifikowane odrębnie w oparciu o przepisy rozporządzenia i zastosowane w nim kryteria.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wskazał na § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, zgodnie z którym instalacje do magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, oraz instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego, a więc między innymi stacje paliw, zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w związku z tym, że stacje paliw, czy to na terenie MOP czy też w innej lokalizacji, należy traktować jako odrębne przedsięwzięcia, to zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy środowiskowej, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, w przypadku przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć wymienionych w lit. a) - g). Z kolei lit. a) cytowanego przepisu dotyczy m.in. "będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: dróg". Zgodnie z § 2 pkt 31 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o drogach autostrada oznacza drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych: a) wyposażoną przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, b) posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego, c) wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w Dziale III Wyposażenie techniczne autostrad Rozdział 3 Miejsca obsługi podróżnych, zawiera szereg przepisów regulujących wyposażenie autostrady w urządzenia obsługi podróżnych.
Zdaniem Burmistrza, wykładnia powyżej wskazanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że miejsca obsługi podróżnych stanowią część autostrady. Każda zmiana polegająca na przebudowie MOP, w tym budowie na nim stacji paliw czy też restauracji jest zmianą przedsięwzięcia w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy środowiskowej, uzasadniającą właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W przypadku zamiaru budowy autostrady, inwestor składa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach całego przedsięwzięcia, którym jest autostrada jako całość: nie tylko samej jezdni, ale także urządzeń obsługi pasażerów. Całość tego przedsięwzięcia poddawana jest ocenie.
Burmistrz zauważył ponadto, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięciem jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Burmistrz zwrócił uwagę, że dla przedmiotowej autostrady Wojewoda Mazowiecki (którego kompetencje po wejściu w życie ustawy środowiskowej przejął Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie) wydał w dniu 14 listopada 2008 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego odcinka autostrady, którą w części uchylono i zmieniono decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 czerwca 2009 r. W decyzji Wojewody Mazowieckiego określono zakres inwestycji, który obejmował między innymi budowę miejsc obsługi podróżnych (MOP II "Baranów", MOP III "Baranów", MOP II "Brwinów", MOP III "Brwinów"). Burmistrz nie podzielił więc stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, że stację paliw i restaurację na MOP należy traktować jako samodzielne przedsięwzięcie, bowiem z decyzji Wojewody Mazowieckiego jednoznacznie wynika, że jest to integralna część autostrady, poddana całościowej ocenie jako jedno przedsięwzięcie. W decyzji tej określono m.in. parametry MOP II "Brwinów". Program użytkowy MOP założył m.in. obiekty kubaturowe: budynek gastronomiczno-handlowy z informacją turystyczną, stację paliw, stację obsługi pojazdów i urządzenia sanitarne. Z uwagi na to, każda przebudowa bądź rozbudowa na terenie MOP będzie, w ocenie Burmistrza, co najmniej zmianą przedsięwzięcia, jakim jest autostrada.
Burmistrz podkreślił, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają zastosowanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zróżnicowania właściwości organu, w zależności od tego czy budowa lub przebudowa MOP będzie realizowana "w ramach budowy lub przebudowy zasadniczych części autostrady" czy też jako "samodzielne przedsięwzięcie przy zrealizowanej autostradzie". Zdaniem Burmistrza, przebudowa MOP nigdy nie będzie stanowiła "samodzielnego przedsięwzięcia przy zrealizowanej autostradzie", ponieważ MOP, wraz z wyposażeniem, jest integralną częścią autostrady. Przyjęcie wykładni zastosowanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie stanowiłoby niedopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia i uniemożliwiałoby prawidłową ocenę oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.
W ocenie Burmistrza, za stanowiskiem takim przemawia również wykładnia systemowa i celowościowa cytowanych przepisów. Zdaniem Burmistrza, trudno zaakceptować pogląd, że racjonalny ustawodawca przewiduje jeden właściwy organ dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie MOP, gdy będzie ona realizowana "w ramach budowy lub przebudowy zasadniczych części autostrady", jednocześnie wskazując inny organ jako właściwy gdy przebudowa MOP będzie realizowana jako "samodzielne przedsięwzięcie przy zrealizowanej autostradzie". Burmistrz podkreślił przy tym, że jego stanowisko podziela Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy budowa Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP), czy też innego elementu autostrady, która nie następuje wraz z budową tejże autostrady, lecz już po jej zakończeniu, powinno być oceniane jako realizacja odrębnej, samodzielnej inwestycji, a co za tym idzie, czy odrębnie powinna być ustalana właściwość rzeczowa i miejscowa organu administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Burmistrza Gminy Brwinów.
Po pierwsze, stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej, ilekroć w ustawie mowa jest o przedsięwzięciu, rozumie się przez to również przedsięwzięcia powiązane technologiczne, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Oznacza to, że na potrzeby ustalenia właściwości organu ustawodawca nie wprowadza odrębnej kategorii samodzielnych przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego, większego przedsięwzięcia i na różnych jego etapach. Przeciwnie, celem ustawy jest między innymi zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego. Należy zgodzić się z Burmistrzem, że trudno zakładać by racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość wydania decyzji środowiskowej dla "wycinka" pewnej inwestycji przez inny organ, niż był właściwy do wydania decyzji dla pozostałej części tego przedsięwzięcia. Oznacza to, że o samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami. O powiązaniu technologicznym decydować zaś będzie nie tylko stan faktyczny, ale również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.
Po drugie, nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże się integralnie i przede wszystkim technologicznie z realizacją całej przedmiotowej inwestycji drogowej. Świadczy o tym z jednej strony ujęcie MOP-u w decyzji Wojewody Mazowieckiego (którego kompetencje obecnie przejął Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie) z dnia 14 listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego odcinka autostrady, w której określono zakres inwestycji, obejmujący między innymi budowę miejsc obsługi podróżnych. Treści i zakresu powyższej decyzji nie sposób więc pominąć przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora objętym sporem. Z drugiej zaś strony, za takim ujęciem MOP-u przemawiają powołane przez Burmistrza przepisy ustawy o drogach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które regulują kwestię realizacji inwestycji drogowych dotyczących autostrad między innym w zakresie budowy miejsc obsługi autostrad. Przepisy te w sposób jednoznaczny zaliczają miejsca obsługi podróżnych do części składowej autostrady (art. 4 pkt 11 lit. c/ ustawy o drogach) oraz wyposażenia technicznego autostrad (tytuł Działu III rozporządzenia). Warto przy tym zaznaczyć, że MOP-y mogą posiadać zróżnicowane funkcje, o czym stanowi § 63 ust. 1 pkt 1-3 tego rozporządzenia, w tym obejmować zarówno obiekty gastronomiczno-handlowe oraz stacje paliw.
Powyższe oznacza, że właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w niniejszej sprawie wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy środowiskowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.
----------------------- 4 6