Uzasadnienie
Pismem z [...] stycznia 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta m. st. Warszawy jako organu właściwego do zmiany decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 2015 r. udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: wnioskodawca) pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Marszałek Województwa Mazowieckiego wyjaśnił, że wniosek o zmianę decyzji dotyczy instalacji, która w dniu złożenia wniosku o zmianę nie była kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Brak było zatem podstaw do uznania, że to marszałek województwa jest właściwy w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego wymagania dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi pozwoleniami na wytwarzanie odpadów uwzględniającymi zbieranie lub przetwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych.
Właściwość organu do wydania decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów uwzględniającej zbieranie lub przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 w związku z art. 46 ust. 6 i 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta (prezydent miasta w miastach na prawach powiatu). Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Jak wskazały organy pozostające w sporze, w dniu 11 października 2019 r., a więc już po złożeniu wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji, weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z § 4 cytowanego rozporządzenia, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedną z decyzji, o których stanowi ten przepis jest przedmiotowa decyzja (pozwolenie) objęta wnioskiem o zmianę. W uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przedmiotowe przedsięwzięcie nie było kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. W obecnym stanie prawnym, przedmiotową instalację kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.).
Właściwość organów do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, nie uległa zmianie po wejściu w życie rozporządzenia z 2019 r. Zarówno w uprzednim, jak i obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest właściwy w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku przedsięwzięć niespełniejacych tego warunku (oraz innych warunków z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach) właściwym organem jest starosta.
Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmuje się jednak, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 oraz B. Adamiak, Komentarz do art. 61, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 292). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje, że właściwy organ pozostawi wniosek bez rozpoznania, a więc postępowanie w ogóle nie zostanie wszczęte.
W tej sprawie Prezydent m.st Warszawy stwierdził, że wniosek o zmianę decyzji dotknięty jest brakami formalnymi z art. 14 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może wystąpić wyłącznie organ, który będzie właściwy do wszczęcia postępowania, ponieważ wynika to z ogólnej zasady przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że w dniu złożenia wniosku o zmianę decyzji (7 października 2019 r.) nie można było stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte, a więc nie można również zastosować w tej sprawie normy intertemporalnej z § 4 rozporządzenia z 2019 r. Stąd też Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo przekazał wniosek wraz z aktami sprawy Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, ponieważ z dniem 11 października 2019 r. (wejście w życie rozporządzenia z 2019 r.) organem właściwym stał się właśnie Marszałek Województwa Mazowieckiego. W związku z tym ten organ będzie zobowiązany do podjęcia dalszych czynności związanych z złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego wymagania przewidziane dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.