Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 marca 2016 r. B.K., R.M. i J.P. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu za pośrednictwem Prezydenta Miasta Radomia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Radomia:
- z dnia [..] kwietnia 2010 r. znak: [..] ustalającej, że nieruchomość położona w R. przy ul. [..], oznaczona w ewidencji gruntów miasta Radomia jako działka nr [..] o powierzchni 75717 m2, obręb K., arkusz [..] stanowi wspólnotę gruntową "K." oraz zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykaz obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących udziałów,
- z dnia [..] grudnia 2011 r. znak: [..] uchylającej w części decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Radomia z dnia [..] kwietnia 2010 r. znak: [..] w punkcie 2 w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących udziałów oraz zatwierdzającej nowy wykaz uprawnionych do wspólnoty gruntowej "K.", opisany w tabeli stanowiącej integralną część niniejszej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, uznając się za niewłaściwe w sprawie, przekazało powyższy wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu.
W dniu 7 czerwca 2016 r. wpłynęło do Kolegium pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości przekazujące wniosek zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do rozpatrzenia według właściwości.
Zdaniem Kolegium, organem właściwym w sprawie jest Wojewoda Mazowiecki. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu zaistniałego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Radomiu w sprawie rozpatrzenia wniosku B.K., R.M. i J.P. z dnia 15 marca 2016 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Radomia.
Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 703) w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) w stosunku do starosty jest wojewoda.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2016 r. żaden przepis ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wyznaczał (określał) organu wyższego stopnia w stosunku do starosty; powyższe oznacza, że zastosowanie ma w tym przypadku zasada art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty orzekającego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w dacie wydania ww, decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Argument Kolegium, że właściwość Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie wynika z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest nietrafny, ponieważ cyt. art. 8m - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2016 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Poprzez spór o właściwość należy rozumieć sytuację gdy dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy - spór pozytywny lub gdy każdy z tych organów uznaje, że nie jest właściwy w danej sprawie - spór negatywny. Spór kompetencyjny dotyczy zawsze określonej sprawy administracyjnej. Aby w danej sytuacji móc mówić o powstaniu sporu pomiędzy dwoma organami, musi istnieć materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OW 75/06; z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 98/09).
Stosownie do art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Brzmienie art. 17 pkt 1 zostało ustalone ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 116, poz. 1126 ze zm.). Przed nowelizacją z 1998 r. organami wyższego stopnia w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej byli wojewodowie, a w pozostałych sprawach samorządowe kolegia odwoławcze, co właściwie wyłączało wątpliwości interpretacyjne co do ustalenia właściwości instancyjnej. Obecnie przyjęte rozwiązanie odeszło od tego uregulowania, odsyłając do przepisów szczególnych. Zatem pierwszeństwo będą miały ustawy szczególne. Ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a jest ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Regulacja ta stanowi więc odstępstwo od ogólnej właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 1 kwietnia 2009 r., organem wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. stał się wojewoda.
To, że przed dniem 1 stycznia 2016 r. żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wyznaczał organu wyższego stopnia w stosunku do starosty nie wskazuje na właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w niniejszej sprawie. Bowiem w dacie wydanych decyzji obowiązywała ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadę przyjmował, że tak długo, jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 156 k.p.a., w sprawie tej decyzji (zob. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, LEX nr 11142616). Jednak w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (por. postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II OW 20/16).
W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do starosty jest wojewoda.
Zatem wojewoda jako organ wyższego stopnia był właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji, zarówno w dacie ich wydania jak i obecnie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.