Uzasadnienie
Starosta W. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na realizację inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] zawiadomieniem z dnia 7 marca 2013 r. przekazał Staroście W. wniosek Ł. S. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na realizację inwestycji pn. "Wykonanie tymczasowego zadaszenia namiotowego na dz. [...] w miejscowości J.", zlokalizowanej na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią rzeki S.. Marszałek ustalił, że Ł. S. uzyskał decyzję zwalniającą z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Nie stwierdził natomiast przesłanek wskazujących na konieczność uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Zdaniem Marszałka Województwa [...] zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne marszałek jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, tylko jeżeli wydano dwie decyzje zwalniające tj. zarówno z art. 40 ust. 1 jak i z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.
Ponadto Marszałek Województwa [...] nie stwierdził żadnych innych przyczyn, dla których na podstawie art. 140 ust. 2 Prawa wodnego miałby być organem właściwym do wydania jakiegokolwiek pozwolenia wodnoprawnego wymaganego dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Starosta W. nie zgodził się z powyższą interpretacją przepisu art. 122 ust. 2 Prawo wodne. Wskazał, że stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Jednakże od zasady tej ustanowiono odstępstwa określone w przepisach ust. 2, 2a i 2b. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2 (tj. dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią) wydaje marszałek województwa. W niniejszej sprawie wydana została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. zwalniająca od zakazu określonego w art. 88l ust. 1 Prawo wodne. Zdaniem Starosty art. 122 ustawy Prawo wodne nie określa organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz wymienia rodzaje czynności wykonywanych na obszarach, do wykonania których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego.
Według Starosty, gdyby literalnie czytać art. 122 ust. 2: "o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust.2", czyli że wymagane są obie decyzje z obu artykułów: art. 40 ust. 3 i 88l ust. 2, to pozwolenie wodnoprawne wymagane byłoby tylko w przypadku składowania (gromadzenia) materiałów. Wystarczy zatem jedna decyzja z art. 40 lub z art. 88l, aby już wymagane było pozwolenie wodnoprawne, które winien wydać marszałek województwa. Jeżeli jednak przepis art. 122 ust. 2 Prawa wodnego odczytywać wyłącznie literalnie, tzn. musi być spełniony warunek wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dwóch decyzji, oznaczałoby to, że tylko w przypadku wydania obu decyzji wymagane będzie pozwolenie wodnoprawne.
W związku z tym, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wydał decyzję tylko na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego Marszałek Województwa [...] w K. powinien stwierdzić brak podstaw do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Starosty W. jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że w myśl przepisów tej ustawy wydawanie pozwoleń wodnoprawnych zarówno przez marszałka województwa, jak i przez starostę, jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy). W ustawie – Prawo wodne uregulowana została szczególna właściwość instancyjna w stosunku do marszałków województw i starostów wykonujących zadania określone w tej ustawie. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy). W tej sytuacji rozważyć należy, czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny.
Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. II OW 51/13 zwrócił uwagę, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
W ustawie o samorządzie powiatowym wskazano, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), który stanowi, iż ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Z przepisów tych wynika, że powiat i województwo za pośrednictwem swoich organów wykonują zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sprawy należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują więc sprawy, w których starosta lub marszałek województwa – w myśl przepisów ustaw szczególnych - są organami właściwymi do załatwienia tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Zatem pomimo tego, że w przepisach ustaw ustrojowych marszałek województwa i starosta nie zostali wymienieni jako organy odpowiednio województwa i powiatu (art. 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne, czy zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).
W świetle powołanego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie ma też znaczenia, czy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty lub marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też organ administracji rządowej. Status tych organów jako organów jednostek samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje właściwość instancyjną w określonego rodzaju sprawach.
W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...], jak i Starosta W. są więc organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa [...] jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty W. jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wymieniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust.
2. Przepis art. 122 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem – wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis określa bowiem przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw.
Organem właściwym do rozpoznania wniosku Ł. S. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa [...].
W odniesieniu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., II SA/Gd 733/09, na które powołał się Marszałek Województwa [...], wskazać należy, że w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano powyżej, kwestia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie może być przesądzana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organów. Kwestia, czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego pozostaje więc do rozstrzygnięcia organowi rozpatrującemu tę sprawę, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.