Uzasadnienie
K. R. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Choroszcz, Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Białymstoku oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu wniosku K. R. podniosła, że w dniu [...] maja 2014 r. w Urzędzie Gminy Choroszcz, działając przez pełnomocnika, złożyła wniosek dotyczący wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz Choroszczy przekazał Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku niniejszy wniosek, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. i stwierdzając, że aktualny stan wody na gruncie powstał z powodu prowadzonej budowy zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorowi decyzją Wojewody Podlaskiego, co zdaniem przekazującego przesądza o jego właściwości do załatwienia sprawy.
Następnie pismem z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Choroszcz, działając przez swojego pełnomocnika K. R. ponownie wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem stosunków wodnych. Wykonawca podwyższył teren działek sąsiednich, które to nieruchomości stanowią własność osób fizycznych i nie są objęte zakresem inwestycji budowlanej drogi krajowej S8, poprzez nawiezienie ziemi z terenu budowy. Urząd Miejski w C. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. przesłał pismo wnioskodawczyni z dnia [...] maja 2014 r. Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nadmieniając, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy – biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania – projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Wywiódł z tego architektoniczno-budowlaną podstawę do nałożenia przez organy administracji na inwestora obowiązku podjęcia działań zapobiegających zmianie naturalnego spływu wód powierzchniowych powodującego zatrzymanie się tych wód na sąsiedniej działce. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 231 k.p.a. przekazał niniejszy wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w Białymstoku (dalej GDDKiA), stwierdzając, iż na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy Prawo budowlane to inwestor zobowiązany jest do naprawienia powstałych szkód na nieruchomości, z której korzystał w trakcie prowadzenia robót budowlanych przy budowie i rozbudowie drogi krajowej nr 8. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował K. R., że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych, który został przekazany przez Burmistrza Choroszczy.
Organ podzielił stanowisko wnioskodawczyni dotyczące braku związku między realizacją budowy drogi S8, a naruszeniem stosunków wodnych, uzasadniając to tym, iż działki należące do niej i działki sąsiednie nie były objęte projektem zagospodarowania, a podwyższenie terenu przez właścicieli działek, na których nie jest prowadzona budowa nie skutkuje podjęciem postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego, gdyż nie są to roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W trakcie prowadzenia robót budowlanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku wykonawcą była firma M., która bezumownie zajęła część działki K. R., sąsiadującej bezpośrednio z budową, wykorzystując ją do prowadzenia robót budowlanych.
Ponadto wykonawca samowolnie, bez stosownego zezwolenia najpierw zlikwidował rów melioracyjny na jej działce, do którego zostało podłączone bezpośrednio odwodnienie drogi krajowej, przekopując rów w innej części jej działki, a w wyniku interwencji zainteresowanej zlikwidował go i przekopał rów o zmienionych parametrach. Wykonawca dla ułatwienia robót w trakcie prowadzonych prac wstrzymał wody płynące rowem melioracyjnym przebiegającym przez olszynowy las, w wyniku czego drzewa na jej działce leśnej usychają. Wnioskodawczyni o niezgodnych z prawem działaniach informowała wielokrotnie w trakcie prowadzonych robót Wojewodę, Marszałka, Starostę, Burmistrza Miasta Choroszczy, inwestora, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku, Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych, Nadleśnictwo Dojlidy, wykonawcę M., które nie podjęły działań zapobiegających szkodom, a w wyniku ich bezczynności wnioskodawczyni poniosła straty finansowe.
W związku z tym, iż żaden z organów nie uważa się za właściwy w sprawie, K. R. wniosła o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o naruszenie stosunków wodnych oraz wskazanie jednostki, która w wyniku bezczynności doprowadziła do powstania szkód.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SO/Bk 10/16, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku podał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda Podlaski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej S-8 na odcinku Jeżewo – Białystok. Działki o nr geod. [...] i [...] obręb Babino gm. Choroszcz należące do K. R. nie były objęte powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, jak też decyzjami zmieniającymi. Protokół przekazania terenu budowy nie wskazywał, aby wykonawca mógł korzystać z działki [...] w trakcie realizacji inwestycji. Podczas działań kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2013 r. w obecności uczestników procesu budowlanego ustalono, iż w trakcie realizacji wykonawca korzystał z przedmiotowej działki bezumownie nie posiadając zgody właściciela działki, jak też decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej o wejściu na teren działki nr geod. [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji drogowej.
W dniu kontroli stwierdzono, że teren działki został uporządkowany, lecz wykonawca oświadczył, że nie jest w stanie podpisać porozumień ze skarżącą. Za naruszenie warunków określonych w przepisach i pozwoleniu na budowę ukarano uczestników procesu budowlanego zgodnie z art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane mandatami karnymi oraz przekazano skargę K. R. z dnia [...] września 2013 r. do załatwienia przez inwestora zgodnie z art. 47 powyższej ustawy. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji w tych dziedzinach. Ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy określił, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. żądał od organu wskazanego w Prawie wodnym wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie ustawy Prawo wodne, gdyż nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr geod. [...].
W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do Burmistrza Choroszczy wnioskodawca jednoznacznie stwierdził, że nie ma żadnego związku pomiędzy realizacją budowy a naruszeniem stosunków wodnych, bowiem pozyskiwanie ziemi przez właściciela nieruchomości od podmiotu realizującego budowę nie jest związane ze szkodami powstałymi w trakcie budowy drogi, a wynika z działań właściciela nieruchomości, który podwyższył poziom gruntu na swojej nieruchomości. W związku z tym Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do wnioskodawcy.
Reasumując, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy związanej z naruszeniem stosunków wodnych w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak też naprawy wyrządzonych szkód na nieruchomości K. R. W odpowiedzi na wniosek K. R., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że kontrakt dotyczący realizacji inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej S-8 na odcinku Jeżewo - Białystok od km 614+850 do km 639+365", realizowany był w systemie "Projektuj i Buduj" przez Konsorcjum firm: M. S.A. z/s w K. – L., S. Sp. z o.o. z/s w P., M. E. e C. S.A. z/s w C. – C. – A. z przedstawicielstwem w P. w Portugalii oraz T. Sp. z o.o. z/s w G. Powyższa inwestycja realizowana była na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi krajowej nr 8. Wyżej wskazane akty nie obejmowały działek o nr geod. [...] i [...], stanowiących własność K. R. Zgodnie z treścią Subklauzuli nr [...] Warunków Szczególnych Kontraktu, zamawiający został zwolniony przez wykonawcę inwestycji z jakiejkolwiek odpowiedzialności za szkody wyrządzone komukolwiek w związku z wykonaniem umowy, w tym w szczególności właścicielom nieruchomości i budynków sąsiadujących z placem budowy w zakresie w jakim są one pochodną naruszeń dóbr podmiotów prawa cywilnego spowodowanych przez wykonawcę.
Wobec powyższego, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie może być organem właściwym do kierowania wobec niej jakichkolwiek roszczeń finansowych, jak również do rozpoznawania spraw dotyczących ewentualnego naruszenia stosunków wodnych przez podmiot trzeci, bądź też samego właściciela podwyższającego poziom gruntu na swojej nieruchomości.
Burmistrz Choroszczy w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. (data wpływu [...] maja 2014 r.) K. R., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o wszczęcie postępowania w związku ze zmianą stosunków wodnych na gruncie, nr geod. [...], obręb Babino, gmina Choroszcz. Wniosek został uzasadniony powstaniem szkód w związku z budową drogi krajowej S-8 przez wykonawcę drogi prowadzącego prace budowlane. Działka będąca własnością wnioskodawczyni powstała w wyniku podziału działki nr [...], z której dla potrzeb budowy wydzielono działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa. Działka [...] i sąsiednia [...] położone są w strefie oddziaływania inwestycji i przebiega przez nie rów melioracyjny objęty ewidencją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, będący własnością właścicieli działek. Ze względu na to, że teren nie jest objęty działalnością spółki wodnej, jego utrzymanie należy do właściciela nieruchomości, a nadzór nad utrzymaniem tego urządzenia sprawuje starosta.
We wniosku o wszczęcie postępowania wnioskująca wskazywała, że szkody, które powstały, nastąpiły w wyniku zajęcia przez wykonawcę M. Spółka Akcyjna przedmiotowej działki w trakcie budowy drogi krajowej nr 8 na odcinku Jeżewo-Białystok. Zatem ewentualna zmiana stosunków wodnych na przedmiotowej działce nastąpiła na skutek prowadzonych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących w danej nieruchomości w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1337/13). Ewentualna zmiana stanu wody na gruncie pozostaje w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi, dlatego brak jest podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, zwłaszcza, że inwestor przebudował istniejący rów (R-16) i wykorzystuje go do odprowadzania wód opadowych z inwestycji.
W związku z powyższym Burmistrz Choroszczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. przekazującym sprawę Podlaskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Białymstoku i stwierdzającym że nie jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a. Zgodnie z art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a., z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona.
Pod pojęciem sporu kompetencyjnego należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi (spór negatywny). Do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został złożony przez osobę fizyczną, której wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego organ, do którego go skierowała, przesłał do innego organu, a ten przesłał go do kolejnego organu, przy czym wszystkie te organy uważają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy. W rezultacie przedmiotowy wniosek nie został przez żaden z organów administracyjnych załatwiony, a wnioskodawczyni nie może uzyskać żadnego rozstrzygnięcia – ani pozytywnego, ani negatywnego.
Powyższe oznacza, że w sprawie tej zachodzi spór negatywny.
Z dokumentacji zebranej w sprawie nie wynika jednoznacznie o załatwienie jakiej sprawy administracyjnej chodzi wnioskodawczyni. W tej sytuacji należy kierować się treścią złożonego przez nią wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wynika z jego treści, K. R. powołuje się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2015, poz. 469 ze zm., dalej ustawy Prawo wodne), zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wnioskodawczyni nie określiła na czym miałoby polegać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, niemniej jednak wyraźnie wskazała, w jakim przedmiocie wnioskowane przez nią postępowanie administracyjne miałoby być prowadzone.
W tej sytuacji organ właściwy do rozpatrzenia sprawy z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, winien wyjaśnić, po przeprowadzeniu stosownych czynności, czy na wskazywanym przez wnioskodawczynię terenie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeżeli tak, to co spowodowało te zmiany i czy szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Postępowanie organu nie może ograniczać się do przesłania wniosku innemu podmiotowi, bez podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających sprawę. Powinno ono zakończyć się w sposób przewidziany prawem, umożliwiający poddanie go kontroli w trybie uregulowanym w obowiązujących przepisach prawa.
Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Choroszczy.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.