Uzasadnienie
Pismem z [...] stycznia 2020 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego do wydania interpretacji indywidualnej dotyczącej konieczności uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej konieczności uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Jako podstawę wniosku spółka wskazała art. 34 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Marszałek Województwa Mazowieckiego uznał, że organem właściwym do wydania interpretacji jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jako organ właściwy do nałożenia daniny publicznej w postaci administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez zezwolenia w zakresie zbierania odpadów, zgodnie z art. 196 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). W związku z tym przekazał sprawę według właściwości Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.
Nie podzielając tego stanowiska Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że właściwość Marszałka Województwa Wielkopolskiego do wydania interpretacji indywidualnej wynika z właściwości do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zgodnie z "art. 41 § 3 ust. 1 lit. d)" ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Przyjmuje się, że danina publiczna, o której stanowi art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. II GSK 3556/15, ONSAiWSA z 2019, Nr 2, s. 22).
W tej sprawie tego rodzaju daniną publiczną jest zezwolenie na zbieranie odpadów, jako obowiązek o charakterze niepieniężnym, który wynika z ustawy i który stanowi ograniczenie wolności gospodarczej uzasadnione ochroną interesu publicznego, w tym wypadku zasadami gospodarki odpadami. Oznacza to, że właściwym do wydania interpretacji indywidualnej w tej sprawie jest organ właściwy do nałożenia obowiązku o charakterze daniny publicznej, a więc udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Tego rodzaju organem w żadnym wypadku nie jest właściwy miejscowo wojewódzki inspektor ochrony środowiska.
Natomiast z uwagi na rodzaj działalności opisanej przez spółkę we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej (zbieranie opadów, których maksymalna łączna masa w okresie roku wynosi więcej niż 3000 Mg), organem właściwym do wydania zezwolenia jest właściwy miejscowo marszałek województwa, co wynika wprost z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach (jednostki redakcyjne tego przepisu zostały błędnie wskazane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego).
Stanowisko Marszałka Województwa Wielkopolskiego jest nieprawidłowe również z tego powodu, że administracyjna kara pieniężna nie jest danina publiczną w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Wykładnia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wymaga odwołania się do znaczenia terminu "danina publiczna", przyjmowanego na gruncie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność oraz,oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe.
Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski, Komentarz do art. 5 ustawy o finansach publicznych, [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019, Lex El.). Warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny publicznej jest wykazanie, że sprzyja realizacji przez państwo celów publicznych oraz ustalenie związku między ustanowieniem daniny, a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne - podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA 2011, z. 2, s. 47 - 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, ponieważ ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych.
Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje ona wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne. Istotą sankcji pieniężnej jest bowiem pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Administracyjne kary pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Administracyjne kary pieniężne pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2019 r. II GSK 792/19, LEX nr 2783566).
Wpływy z kar pieniężnych są więc środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, ale nie ma podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych. Oznacza to, że ewentualny obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami bez stosownego zezwolenia nie mógł stanowić podstawy wskazania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego do wydania interpretacji indywidualnej w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie.