Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach pismem z dnia 10 marca 2011 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach a Prezydentem Miasta Sosnowca, dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK "[...]".
Jak wynika z akt sprawy, [...]" w S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Sosnowiec z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK "[...]".
Prezydent Miasta Sosnowca postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Katowicach przedmiotowy wniosek KWK "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przedłożonego wniosku wynika, że w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]" przebiegają szlaki kolejowe, tj. przebiegająca we wschodniej części linia PKP [...]–[...] – [...] oraz w zachodniej części linia PKP [...] – [...] – [...]. Na podstawie map ewidencyjnych i rejestru gruntów, stanowiących bazę danych Urzędu Miasta Sosnowca oraz decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Ml. z 2009 r. Nr 14, poz.
51) ustalono, że tereny, na których usytuowane są przedmiotowe linie kolejowe należą do terenów zamkniętych. W myśl art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach pismem z dnia 10 marca 2011 r. wystąpił, na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim (Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach) a Prezydentem Miasta Sosnowca dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego KWK "[...]".
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w myśl art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) organem właściwym do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Realizację przedsięwzięcia należy rozumieć w tym przypadku szeroko – zarówno jako działalność obejmującą etap budowy jak i eksploatacji lub użytkowania. Nadto nie należy utożsamiać go z zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia. W odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej należy mieć na uwadze przepisy zawarte w Kodeksie cywilnym, a w szczególności treść art. 47 § 2 i art. 143 k.c.
Zdaniem organu ustalając właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji środowiskowej należy w każdej sprawie indywidualnie rozstrzygnąć czy przedsięwzięcie jest realizowane na terenie nieruchomości stanowiącej teren zamknięty. W odniesieniu do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), w myśl którego złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa, stwierdzić należy, że eksploatacja złoża węgla kamiennego, którego pokłady znajdują się kilkaset metrów pod powierzchnią zajmowaną przez tereny kolejowe, będzie odbywać się w granicach przestrzeni stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. poza zasięgiem własności nieruchomości określonej jako teren zamknięty. Z dokumentów sprawy wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na eksploatacji węgla kamiennego ze złoża "[...]" nie będzie realizowane na terenie zamkniętym.
Jedynie zasięg oddziaływania przedsięwzięcia może objąć jego teren. Planowane przedsięwzięcie polegać ma na eksploatacji węgla kamiennego ze złoża "[...]" w obrębie pokładu [...] w partii [...]. Aktualna eksploatacja prowadzona jest na podstawie dokumentacji geologicznej oraz Planu Ruchu na lata 2010–2012. Nie przewiduje się zmniejszenia powierzchni terenu górniczego ani też zmian w technologii prowadzenia wydobycia. Eksploatacja prowadzona będzie metodą podziemną. Udostępnienie złoża nastąpi z istniejącego zakładu posiadającego niezbędną infrastrukturę, faza budowy nie wymagała będzie zatem realizacji nowych obiektów budowlanych. W ramach eksploatacji nie przewiduje się również żadnych zmian w obiektach istniejącego zakładu górniczego.
Prezydent Miasta Sosnowca w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach podniósł, iż (jak podkreślał w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r.) analiza dokumentów złożonych przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego KWK "[...]" wskazuje na to, że w granicach projektowanego obszaru górniczego "[...]" przebiegają szlaki kolejowe, tj. we wschodniej części linia PKP [...]–[...] – [...] oraz z zachodniej – linia PKP [...] –[...] – [...]. Na podstawie map ewidencyjnych i rejestru gruntów stanowiących bazę Urzędu Miasta Sosnowiec oraz decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz.
Ml Nr 14, poz. 51 ze zm.) ustalono, że tereny, na których usytuowane są przedmiotowe linie kolejowe należą do terenów zamkniętych. Granicami terenów zamkniętych są granice działek ewidencyjnych. Z załączonej przez stronę mapy lokalizacyjnej projektowanego obszaru górniczego oraz wyżej przywołanych map ewidencyjnych i rejestru gruntów wynika, że w granicach terenu, na którym strona realizować będzie planowane przedsięwzięcie, tj. na którym prowadzone, będzie wydobycie węgla kamiennego, znajdują się działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...]obręb [...];[...]obręb [...];[...]obręb [...], stanowiące teren zamknięty. Stosownie do postanowień art. 75 ust. 1pkt 1 lit. b/ oraz art. 75 ust. 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, a także w przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia.
Przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone w drodze decyzji przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W decyzji tej są również określane granice terenu zamkniętego (art. 2 pkt 9 i art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Wobec administracyjnego wytyczenia terenów zamkniętych brak jest uzasadnienia do odwoływania się do przepisów Kodeksu cywilnego, a także do wyłączania właściwości organu administracji rządowej z uwagi na fakt realizowania przedsięwzięcia pod powierzchnią ziemi. Stanowisko takie prezentowało Ministerstwo Środowiska, które w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) wyraziło pogląd, że przy ustalaniu właściwości organu, w przypadku przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, właściwy jest organ administracji rządowej niezależnie od tego, czy realizacja odbywa się na, czy też pod powierzchnią ziemi.
Mimo iż stanowisko to wydane zostało przed wejściem w życie ustawy z o udostępnianiu informacji o środowisku (...), pogląd w nim wyrażony należy uznać za aktualny, albowiem nie uległa zmianie interpretacja terenu zamkniętego w przypadku przedsięwzięć polegających na wydobywaniu węgla pod terenem, na którym usytuowane są linie kolejowe. Zarówno w poprzednim jak i obecnym stanie prawnym wyłączona była kompetencja organów jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawca musiał także ten pogląd podzielać. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na podziemnej eksploatacji węgla dla obszaru górniczego, w obrębie którego znajdowały się działki będące terenem zamkniętym wydawał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach. Dotyczy to decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu wydobycia węgla kamiennego na obszarze zlikwidowanej kopalni [...]w S. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na podziemnej eksploatacji pokładów węgla kamiennego oraz metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Spór kompetencyjny, który ma miejsce pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach a Prezydentem Miasta Sosnowca, podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Bezspornym jest, jak wynika z relacji uczestników sporu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której wydanie wystąpił pełnomocnik Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w S., dotyczy terenu zamkniętego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).
W związku z powyższym zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach.
Koncepcja przedstawiona we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego odwołująca się do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geodezyjne i górnicze (Dz.U. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) w związku z art. 47 i art. 143 k.c., jakkolwiek ciekawa, nie znajduje jednak uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Faktem jest, że przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopalin w tym przypadku eksploatacji złoża węgla kamiennego, którego pokłady znajdują się kilkaset metrów pod powierzchnią ziemi, ma swoją specyfikę i odmienność od innych przedsięwzięć. Jednak ustawodawca, mając zapewne tego świadomość, wydobywanie kopalin zamieścił w ustawowej definicji przedsięwzięcia, w gronie innych wymienionych tam przedsięwzięć (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Podobnie można by się odwołać do definicji środowiska zamieszczonej w art. 3 pkt 39 ustawy – Prawo ochrony środowiska, gdzie kopaliny zostały wymienione jako jeden z elementów przyrodniczych środowiska. Żaden inny przepis ww. ustawy, czy też ustawy – Prawo ochrony środowiska nie wskazuje na możliwość zmiany właściwości organów wydających decyzje w sprawach przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin, nawet jeśli eksploatacja złoża węgla kamiennego ma odbywać się kilkaset metrów pod powierzchnią terenu, który ma status terenu zamkniętego.
Określenie terenu zamkniętego należy do kompetencji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych i zmiany w tym zakresie nie mogą wynikać z charakteru przedsięwzięcia czy też z zasięgu jego oddziaływania, gdyż kryteria wyznaczania terenów zamkniętych są inne. Należy zauważyć, że wszystkie przedsięwzięcia ich usytuowanie i zasięg oddziaływania oraz właściwość miejscowa organów właściwych w sprawach ochrony środowiska, mają swoje odniesienie do konkretnego miejsca, obszaru na powierzchni ziemi, niezależnie od tego, czy dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać do powietrza, wody, gleby lub ziemi (patrz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Teren zamknięty jest takim obszarem o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa i brzmienie art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, nie może mieć wpływu na właściwość organów w sprawach dotyczących tych obszarów. Status terenu zamkniętego rodzi określone konsekwencje wynikające z art. 79 ust. 2, art. 16 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponadto należy mieć na uwadze art. 2 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., podjął rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak w sentencji postanowienia.