Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2011 r. Wójt Gminy T. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy T. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku [...] S.A. [...] we W. w przedmiocie wydania pozwolenia na usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 września 2011 r. do Wójta Gminy T. wpłynął wniosek uzupełniony pismem z dnia 27 września 2011r. [...] S.A. [...] we W., ul. [...], [...] W. o udzielenie zezwolenia na usunięcie jednego drzewa z gatunku wierzba biała z nieruchomości nr [...] obręb [...] rosnącego na nieruchomości zarządzanej przez wnioskodawcę.
Po zapoznaniu się z wnioskiem i przedłożoną dokumentacją ustalono, że teren, na którym rośnie wnioskowane do usunięcia drzewo znajduje się na terenie zamkniętym. Wójt Gminy T. rozpatrując sprawę uznał, że zgodnie z art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), dalej p.o.ś., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. W związku z tym, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. pismem z dnia 27 października 2011 r. wniosek został przekazany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jako organu właściwego w sprawie.
Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uznając, że usunięcie drzew i krzewów z terenu kolejowego nie podlega przepisom art. 378 ust. 2 p.o.ś. przesłał wniosek wraz z dokumentacją Wójtowi Gminy T. do załatwienia według właściwości twierdząc, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku [...] S.A. we W. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wskazał Wójta Gminy T. jako organ właściwy do wydania przedmiotowego zezwolenia, uzasadniając tym, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), dalej u.o.p. organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta za zgodą właściciela tej nieruchomości.
Wójt Gminy T. wskazał, że nie podziela tego punktu widzenia uznając, iż w stanie faktycznym sprawy, w ramach którego bezsporne jest, że drzewo objęte wnioskiem o zezwolenie na jego usunięcie rośnie na nieruchomości nr [...] obręb [...] i zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez starostę stanowi teren zamknięty, organem właściwym do udzielenia takiego zezwolenia jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. W art. 60 ust. 6 pkt 2 u.o.p. zawarto postanowienie zabraniające w strefach ochrony wycinania drzew lub krzewów bez zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika więc pośrednio, że również ten organ jest upoważniony do wydawania zezwoleń w zasygnalizowanym zakresie.
Natomiast w art. 378 ust. 2 p.o.ś. określono, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, do których niewątpliwie zaliczono tereny kolejowe. W związku z czym w praktyce pojawia się wątpliwość związana z ustaleniem, czy kompetencje wynikające z tego przepisu rozciągają się również na zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na terenach zamkniętych.
Biorąc powyższe pod uwagę, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. pismem z dnia 28 listopada 2011 r. wniosek został ponownie przekazany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jako organu właściwego w sprawie. Pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał jednak, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku [...] S.A we W. o udzielenie zezwolenia na usunięcie jednego drzewa z gatunku wierzba biała z nieruchomości wnioskodawcy i ponownie przekazał sprawę Wójtowi Gminy T. W uzasadnieniu pisma Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. stwierdził, że art. 378 ust. 2 p.o.ś., wskazujący jako właściwego w sprawach przedsięwzięć na terenach zamkniętych regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy potraktować jako uregulowanie prawne o charakterze ogólnym. Ponieważ zgodnie z art. 81 p.o.ś. ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych.
W przypadku ochrony drzew, krzewów i zieleni, zgodnie z art. 81 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. przepisem szczególnym jest ustawa o ochronie przyrody. Zatem przepisy art. 83 u.o.p. wyłączają stosowanie art. 378 ust. 2 p.o.ś., więc to one powinny znaleźć zastosowanie w przypadku usuwania drzew na terenach zamkniętych.
Niemniej jednak, mimo interpretacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. teren, na którym rośnie wnioskowane do usunięcia drzewo znajduje się na terenie zamkniętym. W związku z tym należy przyjąć, że zezwolenie na usunięcie wyżej wymienionego drzewa w odniesieniu do terenów zamkniętych powinien wydawać regionalny dyrektor ochrony środowiska, co uzasadnia przekazanie wniosku organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dtrektor Ochrony Środowiska w O. wskazał, że art. 60 ust. 6 pkt 2 u.o.p. stanowi, że wycinania drzew i krzewów bez zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabrania się w strefach ochrony o których mowa w art. 60 ust 3 tej ustawy. Oznacza to, że organ ten jest właściwy do wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na terenach stanowiących:
- 1) strefy ochrony ostoi oraz stanowisk roślin objętych ochroną gatunkową, o których mowa w art. 48 pkt 1 lit. d;
- 2) strefy ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania zwierząt objętych ochroną gatunkową, o których mowa w art. 49 pkt 1 lit. e;
- 3) strefy ochrony ostoi oraz stanowisk grzybów objętych ochroną gatunkową, o których mowa w art. 50 pkt 1 lit. d.
Organ wskazał, że powyższy przepis jest przepisem szczególnym, którego ratio legis stanowi objęcie pełnej kontroli nad wszystkimi zdarzeniami (jednym z nich jest wycinka drzew i krzewów), które dzieją się w obrębie tych stref przez organ, który te strefy ustanawia w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że drzewo którego dotyczy wniosek, nie znajduje się na terenie stanowiącym jedną ze stref ochrony, o których mowa powyżej.
Dalej organ podkreślił, że powoływany przez wnioskodawcę art. 378 ust. 2 p.o.ś. wskazuje jako właściwego w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przepis ten należy jednak traktować jako uregulowanie prawne o charakterze ogólnym. Wskazuje on bowiem organy właściwe w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń uregulowanych ustawą p.o.ś., a nie wszystkich możliwych przedsięwzięć i zdarzeń regulowanych innymi ustawami, które mają miejsce na terenach zamkniętych.
Zgodnie z art. 81 p.o.ś. ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych. W przypadku ochrony drzew, krzewów i zieleni, zgodnie z art. 81 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., przepisem szczególnym jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zatem zgodnie z wykładnią Iex specialis derogat legi generali to właśnie przepisy art. 83 u.o.p. wyłączają stosowanie art. 378 ust. 2 p.o.ś., a zatem to one powinny znaleźć zastosowanie w przypadku usuwania drzew na terenach zamkniętych. Przepis art. 83 u.o.p. stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, z wyjątkiem nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków gdy organem właściwym jest wojewódzki konserwator zabytków. Pozostałe wyłączenia i ograniczenia regulują ustępy 5 oraz 6 pkt 7-10. Przepisy u.o.p., która zawiera całościową regulację dotyczącą wycinki drzew i krzewów nie wprowadzają innego niż wójt, burmistrz albo prezydent miasta organu właściwego do wydawania zezwolenia, a w szczególności nie odsyłają w tym zakresie do innych przepisów i nie wspominają o drzewach i krzewach na terenach zamkniętych. W ocenie organu nieracjonalnym byłoby ustanawianie i to nie wprost poza przepisami regulującymi daną materię (u.o.p.) innego organu właściwego do wydawania zezwoleń na wycinkę drzew lub krzewów.
Organ podniósł także, że również wykładania literalna przepisów na które powołuje się Wójt Gminy T. nie pozwala przyjąć jego tezy. Skoro powołany wyżej art. 378 ust. 2 p.o.ś. wskazuje jako właściwego w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych regionalnego dyrektora ochrony środowiska, to należy sięgnąć do definicji przedsięwzięcia i zdarzenia, które uregulowane są we właściwych ustawach. Art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), dalej o.o.ś., zawiera definicję przedsięwzięcia. Rozumie się przez nie zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Art. 3 ust. 1 pkt 23 p.o.ś. stanowi, że zdarzenie to poważna awaria, w szczególności emisja, pożar lub eksplozja, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
Powyższe definicje nie dają możliwości zakwalifikowania jako przedsięwzięcia lub zdarzenia w rozumieniu p.o.ś wycinki drzewa. Organ nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Wójta Gminy T. w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r., jakoby wycinka drzewa była "sui generis przedsięwzięciem". Nie opiera się bowiem na żadnym argumencie merytorycznym, a powoduje zaliczenie do przedsięwzięć czegoś co przedsięwzięciem w rozumieniu omawianych przepisów nie jest. Nie można bowiem zdaniem organu przyjąć, że wycinka drzew jest zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu.
Na marginesie organ dodał, że na podstawie o.o.ś. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U Nr 213, poz. 1397), które wyczerpująco wymienia szereg rodzajów przedsięwzięć i nie ma wśród nich przedsięwzięć polegających na wycince drzew i krzewów.
Biorąc pod uwagę powyżej przytoczone argumenty, organ stanął na stanowisku, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie jest właściwy do wydania zezwolenia w sprawie usunięcia drzewa z gatunku wierzba biała rosnącego na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Wójtem Gminy T. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] S.A. [...] we W. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie jednego drzewa z gatunku wierzba biała z nieruchomości nr [...] obręb [...] rosnącego na nieruchomości zarządzanej przez wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości za zgodą właściciela tej nieruchomości lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Stosownie natomiast do art. 378 ust. 2 p.o.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Jak wynika z tego przepisu właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska zależy nie od rodzaju przedsięwzięcia bądź zdarzenia, ale od miejsca, w którym ma dojść do jego realizacji bądź wystąpienia.
Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy wycinkę drzewa można potraktować w kategorii przedsięwzięcia, bądź zdarzenia i uznać tym samym właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku [...] S.A. [...] we W. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie jednego drzewa rosnącego na nieruchomości zarządzanej przez wnioskodawcę. W tym celu należy sięgnąć do definicji ustawowej przedsięwzięcia zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 13 o.o.ś. Stosownie do treści tego przepisu przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Odwołując się do powyższej definicji należy wskazać, że wycinka jednego drzewa w żaden sposób nie może być potraktowana jako "sui generis przedsięwzięcie", bowiem nie można uznać, żeby na jej skutek dochodziło do takiej ingerencji w środowisko, która polegałaby na przekształceniu terenu, czy też zmiany sposobu jego wykorzystania.
Również wycinki jednego drzewa nie można postrzegać w kategorii zdarzenia. Trafnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w odpowiedzi na wniosek wskazał na regulację zawartą w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 23 p.o.ś. Wprawdzie w przepisie tym zawarto definicje ustawową "poważnej awarii", tym niemniej pomocna ona jest do rozstrzygnięcia, że wycinka drzewa nie stanowi zdarzenia w rozumieniu art. 378 ust. 2 p.o.ś. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 23 p.o.ś. poważna awaria stanowi zdarzenie, a więc jest czymś co się stało, a więc nie stanowiło zaplanowanej czynności czy przedsięwzięcia.
Wobec tego, skoro wycinka drzewa nie stanowi zarówno przedsięwzięcia, jak i zdarzenia, o których mowa w art. 378 ust. 2 p.o.ś. to nie można uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie wycinki drzewa. W tej sytuacji organem posiadającym kompetencję do rozpatrzenia sprawy będzie Wójt Gminy T., którego właściwość wynika z art. 83 ust. 1 u.o.p.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
- - ---------------------- 7