Uzasadnienie
Pismem z 23 stycznia 2020 r. Przewodniczący Sejmiku Województwa [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Starostą Powiatu [...], poprzez wskazanie Starosty, jako organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na odłów, odłów wraz z uśmierceniem i odstrzałem redukcyjnym dzików na terenie gminy [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że podaniem z 18 lutego 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o wydanie, na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., uPł), decyzji zezwalającej na odłów, odłów wraz z uśmierceniem oraz odstrzał redukcyjny dzików na terenie gminy [...]. Zawiadomieniem z 11 marca 2019 r., działający z upoważnienia Starosty Powiatu [...] Z-ca Naczelnika Wydziału Środowiska Rolnictwa, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), przekazał do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przedmiotowe podanie do rozpatrzenia przez Sejmik Województwa [...], na podstawie art. 33a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019, poz. 122, Uoz).
W piśmie Starosty [...] przekazującym podanie podniesiono, że Wójt Gminy [...] domagający się odstrzału redukcyjnego dzików "(...) nie wykazał o jakie obiekty produkcyjne czy użyteczności publicznej chodzi, jednocześnie wskazał, że chodzi o zagrożone jest bezpieczeństwo dzieci i młodzieży". Wobec powyższego, według Starosty [...], to Sejmik Województwa [...] w [...] powinien podjąć uchwałę o ograniczeniu populacji zwierząt w myśl przepisów Uoz.
Odnosząc się do powyższego Przewodniczący Sejmiku Województwa [...] zauważa, że w sytuacji, gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, sejmik województwa w drodze uchwały, na podstawie art. 33a ust. 2 Uoz, może dopuścić działania ograniczające populację zwierząt. Jego zdaniem użyte w ww. przepisie pojęcie "nadzwyczajne zagrożenie", należy rozumieć jako stan nietypowy, charakteryzujący się znaczną skalą i natężeniem, w swym rodzaju wyjątkowy, będący wynikiem nieoczekiwanego zdarzenia. Działania podejmowane przez sejmik województwa na podstawie ww. przepisu powinny mieć miejsce w przypadku, gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie życia, zdrowia lub gospodarki człowieka na większym obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu.
Ponadto wnioskodawca zwraca uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Departament Prawny Ministerstwa Środowiska w piśmie z 26 marca 2013 r. znak: DP-024-10/6037/12/WB, art. 45 ust. 3 uPł powinien zostać zastosowany w przypadku stałego przebywania zwierząt łownych na terenach zabudowanych w wypadkach szczególnego zagrożenia prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Zdaniem Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska przedstawionym w ww. piśmie, gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, na większym obszarze, wtedy zgodnie z art. 33a ust. 1 Uoz, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt.
Mając na uwadze powyższe, w tym treść podania Wójta Gminy [...], skoro o właściwości organu do wydania w niniejszej sprawie zezwolenia przesądza treść art. 45 ust. 3 uPł, wnioskodawca jest zdania, że to Starosta Powiatu [...] jest właściwy do rozpatrzenia źródłowego podania Wójta Gminy [...] i wydania decyzji w sprawie zezwolenia na odłów, odłów wraz z uśmierceniem i odstrzał redukcyjny dzika albo decyzji o odmowie zezwolenia, w sytuacji braku przesłanek na jej wydanie. W ocenie wnioskodawcy, z treści podania Wójta Gminy [...] wynika jednoznacznie, że nastąpiło szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów użyteczności publicznej, niemniej tego zagrożenia nie można określić mianem "nadzwyczajnego".
W odpowiedzi na wniosek, Starosta Powiatu [...] przekazał dokumenty w sprawie, w tym m. in. własne zawiadomienie z 11 marca 2019 r., z którego wynika, że mając na względzie brzmienie art. 33a ust. 1 i ust. 2 Uoz organem właściwym w przedmiotowej sprawie w ocenie Starosty jest samorząd Województwa [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "Ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie tego typu sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 i 2 Ppsa).
Należy jednak wziąć pod rozwagę, że w myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) spory o właściwość rozstrzygają (...) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór między Sejmikiem Województwa [...], a Starostą Powiatu [...] ma charakter sporu o właściwość, skoro jego uczestnikami są organy jednostek samorządu terytorialnego, nadto nie stanowi sporu, o jakim mowa w pkt 2-4 art. 22 § 1 K.p.a. Aby zatem ustalić, że właściwym do rozpoznania wniosku Sejmiku Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym podmiotem a Starostą [...] będzie Naczelny Sąd Administracyjny, wpierw należałoby wykluczyć możliwość jego rozpoznania przez "wspólny organ wyższego stopnia" dla podmiotów pozostających w sporze.
Niesporne jest, że Sejmik Województwa [...] jest organem samorządu województwa (art. 15 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz. U. 2019, poz. 512). Co się tyczy Starosty [...], skoro z mocy art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020, poz. 920) co do reguły do starosty należy wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, to Starostę [...] również należy traktować go jako organ jednostki samorządu terytorialnego. W takim też rozumieniu oba te podmioty zdefiniowane zostały w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Innymi słowy, w rozumieniu Kodeksu w przedmiotowym sporze uczestniczą dwa organy jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa (art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. 2018, poz. 570). Siedzibą władz województwa mazowieckiego jest miasto stołeczne Warszawa (§ 6 ust. 2 Statutu Województwa Mazowieckiego, Dziennik Urz. Woj. Mazowieckiego 2019, poz. 1460). Obszar miasta stołecznego Warszawy objęty jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (§ 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych.
Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925, rozp. PRM 2003). Z kolei obszar powiatu [...] objęty jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (§ 1 pkt 7 lit. e rozp. PRM 2003). Innymi słowy w rozumieniu przepisów Kodeksu oba podmioty uczestniczące w sporze nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, to zaś rodzi właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W ocenie Sądu, właściwym w sprawie wywołanej podaniem Wójta Gminy w [...] będzie Starosta [...]. W źródłowym podaniu organ gminy zwrócił się wyraźnie o wydanie decyzji na podstawie art. 45 ust. 3 uPł (aktualnie Dz. U. 2020, poz. 67). Z cyt. przepisu wynika, że w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Okoliczność, wedle której Starosta [...] nie podzielałby stanowiska organu gminy odnośnie do ziszczenia się przesłanek materialnoprawnych do wydania takiej decyzji administracyjnej, nie stanowi przesłanki do uznania o braku właściwości organu powiatu do załatwienia tej sprawy, z powołaniem się z kolei na uprawnienia sejmiku województwa określone w art. 33a ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2020, poz. 638).
Z powyższych względów i działając na podstawie art. 15 § 2 Ppsa wyznaczono Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.