Uzasadnienie
Pismem z 25 marca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Starosty Opolskiego jako organu właściwego w sprawie likwidacji szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska, w związku z porzuceniem w dniu 29 grudnia 2000 r. przeterminowanych środków ochrony roślin na terenie Nadleśnictwa Olesno.
W uzasadnieniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wskazał, że porzucenie przeterminowanych środków ochrony roślin miało miejsce 29 grudnia 2000 r. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, materialną podstawę prawną w przedmiotowej sprawie stanowi art. 82 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1085) i art. 35 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa").
Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie toczyło się od 29 grudnia 2000 r., kiedy to Komenda Powiatowa Policji w Oleśnie otrzymała anonimowe zawiadomienie o porzuceniu i podpaleniu na drodze leśnej koło miejscowości Karmonki Nowe, pomiędzy oddziałami 139 i 140 Leśnictwa Karmonki, na terenie Nadleśnictwa Olesno, przeterminowanych środków ochrony roślin w ilości ok. 20 ton. Wezwana do zdarzenia Jednostka Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Oleśnie przeprowadziła akcję gaśniczą i przewiozła odpady na składowisko odpadów komunalnych w Świerczu. O zdarzeniu został poinformowany Starosta Oleski, który przesłał dokumentację sprawy Staroście Opolskiemu, celem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 82 ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, wskazując, że miejsce zamieszkania sprawców znajduje się na terenie powiatu opolskiego (pismo z 18 stycznia 2001 r.).
Rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Oleskim i Starostą Opolskim, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z 5 marca 2001 r. wyznaczyło Starostę Opolskiego do załatwienia sprawy. Kolegium wyjaśniło, że [...] - właściciele magazynu, z którego pochodziły przeterminowane środki ochrony roślin - zamieszkują w [...], w powiecie opolskim.
W trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę Opolskiego, Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe Nadleśnictwo Olesno, przesłało wykonaną przez Instytut Ochrony Roślin w Poznaniu Oddział Sośnicowice w Sośnicowicach ekspertyzę pn. "Raport z oceny skażenia terenu" stanowiącą podstawę do określenia zasięgu i stopnia skażenia zagrożonego terenu oraz wyznaczenia działań niezbędnych do przywrócenia terenu do stanu właściwego.
Decyzją z 17 lutego 2003 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 362 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), zobowiązał U. i H.R. do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia go do stanu właściwego, w związku z porzuceniem przeterminowanych środków ochrony roślin.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i H.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie decyzją z 8 marca 2007 r. Starosta Opolski zobowiązał U. i H. R. do uiszczenia na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Oleśnie kwoty odpowiadającej wysokości kosztów likwidacji szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Decyzje były przedmiotem odwołania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 27 lipca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z 22 listopada 2007 r. Starosta Opolski ponownie zobowiązał strony do uiszczenia na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Oleśnie kwoty odpowiadającej wysokości kosztów likwidacji szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 30 kwietnia 2008 r., wydaną na skutek rozpoznania odwołania stron, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z 10 czerwca 2009 r. Starosta Opolski przekazał sprawę według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu, powołując się na wejście w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r. ustawy szkodowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł H.R.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Po rozpatrzeniu zażalenia, organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 15 września 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości wskazując równocześnie Starostę Opolskiego jako organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej w celu zakończenia prowadzonego od 2001 r. postępowania.
Decyzją z 5 stycznia 2010 r. Starosta Opolski umorzył postępowanie w sprawie likwidacji szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska w związku z porzuceniem przeterminowanych środków ochrony roślin porzuconych na drodze leśnej. Następnie pismem z 1 lutego 2010 r., na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu szkodę w środowisku powstałą w związku ze zdarzeniem polegającym na porzuceniu przeterminowanych środków ochrony roślin.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu pismem z 21 kwietnia 2010 r. wniósł do Samorządowego Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z 5 stycznia 2010 r.
Decyzją z 23 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Starosty Opolskiego z 5 stycznia 2010 r.
Następnie decyzją z 23 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję własną z 23 czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z 5 stycznia 2010 r. wskazując tym razem, że właściwym do załatwienia sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu.
W nawiązaniu do powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu w piśmie nr WOOŚ.512.3.2011.ER z dnia 16.02.2011 r. wystąpił do Starosty Opolskiego o przekazanie akt przedmiotowej sprawy.
Decyzją z 21 kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu nałożył na U. i H.R. obowiązek przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego, tj. określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 35 ustawy szkodowej.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 19 lipca 2011 r. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z 21 kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wskazał jednocześnie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu zwrócił akta sprawy wraz z całą dokumentacją właściwemu w sprawie Staroście Opolskiemu.
Starosta Opolski zwrócił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Opolu akta sprawy i stanął na stanowisku, że nie jest właściwy w sprawie, a postępowanie powinno być prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 35 ustawy szkodowej. Wskazał także, że zgodnie z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 5 marca 2001 r., jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wyznaczono Starostę Opolskiego. W związku z powyższym wystąpił o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Opolski wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Starosta Opolski wyjaśnił, że wszczął z urzędu postępowanie w trybie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, której przepisy stosuje się nadal do spraw wszczętych z niezakończonych decyzja ostateczną (art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw).
W takcie prowadzenia postępowania Burmistrz Olesna poinformował Starostę Opolskiego o fakcie zutylizowania przez Zakład Utylizacji Odpadów Spółkę z o.o. w Dąbrowie Górniczej przeterminowanych środków ochrony roślin, wcześniej zdeponowanych na gminnym składowisku odpadów komunalnych w Świerczu.
Starosta Opolski zgodnie z sugestią organu odwoławczego zlecił wykonanie ekspertyzy ewentualnego utrzymania się skażenia gleby i wody wywołanego porzuceniem środków ochrony roślin. Dnia 20 maja 2009 r. przedłożono "Raport z oceny zanieczyszczenia gleby pestycydami terenu badań: kompleks leśny wchodzących skład Leśnictwa Kamionki Nowe, oddział 1/140, gmina Olesno, woj. opolskie", wykonany na zlecenie Starosty Opolskiego przez Uniwersytet Opolski. Wynikało z niego, że teren badań jest silnie zanieczyszczony środkami ochrony roślin. Ilości badanych związków we wszystkich próbkach gleby pobranych z zanieczyszczonego terenu przekracza stężenia dopuszczalne rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi.
Starosta Opolski wskazał, że po wejściu w życie ustawy szkodowej, do bezpośredniego zagrożenia w środowisku lub szkody w środowisku, które zaistniały przed 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 r. przepisy ustawy p.o.ś. Zmieniła się natomiast właściwość organu. Początkowo właściwym do orzekania w sprawie szkód w środowisku był wojewoda, a następnie w kompetencje te wyposażono regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
Starosta Opolski doszedł do przekonania, że ma do czynienia ze szkodą w środowisku dotyczącą powierzchni ziemi, która została wyrządzona przed 30 kwietnia 2007 r. Właściwość organu została ustalona na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie szkoda w środowisku powstała przed 30 kwietnia 2007 r. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tzn. w tym przypadku przepisu ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, co wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, do szkód dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 – tj. ustawy p.o.ś. – w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że w przypadku szkód powstałych przed wejściem w życie ustawo szkodowej, co do zasady stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przede wszystkim ustawę p.o.ś., a w przypadku postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy p.o.ś. i niezakończonych decyzją ostateczną – ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W przypadku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, ustawodawca wyraźnie posłużył się pojęciem "przepisy dotychczasowe", a więc przepisy obowiązujące do czasu wejścia w życie ustawy szkodowej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, obowiązywanie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska utrzymano w postępowaniach wszczętych przed uchyleniem mocy obowiązującej tej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną.
W tym znaczeniu przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należy rozumieć jako przepisy dotychczasowe, o których stanowi art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej. Wyjątek od opisanej wyżej zasady przewidziany został w art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, który inaczej określa zarówno właściwość organu jak i obowiązujące przepisy, w przypadku szkód w powierzchni ziemi powstałych przed 30 kwietnia 2007 r. W takiej sytuacji organem właściwym będzie regionalny dyrektor ochrony środowiska, natomiast sprawa ma być rozstrzygnięta na podstawie przepisów "ustawy zmienianej w art. 32, w brzmieniu dotychczasowym", a więc ustawy p.o.ś. Przepis ten stanowi regulacją wyjątkową i musi być odczytywany ściśle. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepis ten odsyła jednoznacznie nie do przepisów dotychczasowych, lecz do przepisów ustawy p.o.ś. w jej brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy szkodowej.
Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest przede wszystkim ustalenie zakresu przedmiotowego wyrządzonej szkody. W niniejszej sprawie doszło niewątpliwie do skażenia gleby, co potwierdza wykonany na zlecenie Starosty Oleskiego "Raport z oceny zanieczyszczenia gleby pestycydami terenu badań: kompleks leśny wchodzących skład Leśnictwa Kamionki Nowe, oddział 1/140, gmina Olesno, woj. opolskie". Powierzchnia ziemi to zgodnie z art. 3 pkt 25 ustawy p.o.ś., naturalne ukształtowanie terenu, gleba, oraz znajdująca się pod nią ziemia do głębokości oddziaływania człowieka, z tym że pojęcie "gleba" oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. W przypadku zaś zanieczyszczenia powierzchni ziemi organem właściwym w sprawie szkody w środowisku powstałej przed 30 kwietnia 2007 r. jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie starosta.
Należy także zwrócić uwagę, że wskazany wyżej raport dotyczy także wód gruntowych. Skażenia wody i gleby dotyczyło ponadto zlecenie wykonania ekspertyzy wystawione przez Starostę Oleskiego (k. 23 akt administracyjnych). Jednak w niniejszej sprawie środowisko gruntowo-wodne należy traktować jako jeden element środowiska, a więc powierzchnię ziemi (art. 3 pkt 25 p.o.ś.). Mamy bowiem do czynienia z wodami, które zgodnie ze wskazaną wyżej definicją stanowią element gleby, która jest z kolei częścią powierzchni ziemi. Do ewentualnego badania wód podziemnych może dojść dopiero po przeprowadzeniu przez właściwy organ badań hydrogeologicznych (k. 40 akt administracyjnych), co wykracza poza przedmiot obecnie toczącego się postępowania.
W związku z tym, organem właściwym w sprawie objętej wnioskiem, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.