Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Kielce jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Proboszcza Parafii R., o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na terenie działki [...] obręb [...] przy ul. S. w Kielcach.
Po dokonaniu wstępnej analizy złożonego wniosku, Prezydent Miasta Kielce uznał, iż nie ma kompetencji do jego rozpoznania, gdyż nieruchomość, na której znajdują się drzewa została wpisana do rejestru zabytków nieruchomości Województwa Świętokrzyskiego pod numerem [...], prowadzonego przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach. W oparciu o art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2015 r. poz.1651 ze zm.) (dalej ustawa o ochronie przyrody) stanowiący, iż zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, Prezydent Miasta Kielce przekazał sprawę do rozpoznania Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Kielcach.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazuje, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446)(dalej ustawa o ochronie zabytków), ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni. Ponadto Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków kwestionuje również przekazanie mu sprawy na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż artykuł ten mówi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Zdaniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisanie nieruchomości nie jest jednoznaczne z automatycznym objęciem ochroną wszystkich znajdujących się na niej elementów.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Kielce wniósł odpowiedź na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu pisma wskazał, że wbrew twierdzeniom Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dla ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na wycięcie drzewa z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie jest konieczne, aby do rejestru zabytków została wpisana obszarowo cała nieruchomość. Zdaniem Prezydenta Miasta Kielce przekazanie sprawy Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody było słuszne, a jedyne co budzi wątpliwości, to wyjaśnienie pojęcia "nieruchomości" wpisanej do rejestru zabytków, którego nie precyzuje zarówno ustawa o ochronie przyrody jak również ustawa o ochronie zabytków. Pomimo tego próbując wyjaśnić te wątpliwości Prezydent Miasta Kielce odwołuje się do ustawy o ochronie zabytków, w której zgodnie z art. 9 ust. 1 jest mowa o ochronie prawnej zabytków poprzez wpis do rejestru zabytków, któremu podlegają zabytki nieruchome, a nie nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego.
Niekoniecznie zatem zabytek nieruchomy wpisany do rejestru będzie stanowił całą nieruchomość. Aby wyjaśnić stosowanie wskazanych przepisów, które prowadziło do rozbieżności w orzecznictwie podczas rozstrzygania sporów kompetencyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 19 października 2015 r. sygn. II OPS 3/15. Zdaniem Prezydenta Miasta Kielce treść wskazanej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do podtrzymania stanowiska zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., którym przekazano przedmiotową sprawę Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków jako organowi właściwemu do rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie Proboszczowi Parafii R. zezwolenia na wycięcie drzew rosnących na działce o nr [...] obręb [...] przy ul. S. w Kielcach jest Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach.
Na wstępie należy przypomnieć, że co do zasady stosownie do treści art. 83a ust. 1 organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego, a w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wojewódzki konserwator zabytków. Rolę wojewódzkiego konserwatora zabytków należy rozpatrywać w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków, który precyzuje, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku.
Problem sporu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy fakt wpisania do rejestru zabytków nieruchomości, na obszarze której znajduje się drzewo lub krzew objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia czy też konieczne jest aby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony.
Jak słusznie zauważył Prezydent Miasta Kielce w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie 7 sędziów uchwałę z dnia 19 października 2015 r. o sygn. II OPS 3/15.
Pierwszą kwestią, którą należy poruszyć w świetle omawianej uchwały jest pojęcie "nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków", której nie definiuje ustawa o ochronie przyrody. Z kolei ustawa o ochronie zabytków posługuje się pojęciem zabytku nieruchomego. W tym miejscy zaznaczyć należy, że część nieruchomości rozumianej w świetle art. 46 § 1 k.c. może stanowić zabytek nieruchomy, który będzie podlegać wpisowi do rejestru zabytków. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków można rozróżnić zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków na: a) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa jak kamienice, kościoły czy dwory oraz b) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe. Niekoniecznie zabytek nieruchomy będzie stanowił nieruchomość jako całość.
Jak zostało stwierdzone w uchwale II OPS 3/15 i późniejszych opracowaniach, poprzez "nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków", o której mowa w art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozumieć nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak, że każdy element składowy nieruchomości stanie się z mocy wpisu zabytkiem.
Mając powyższe na uwadze nie można podzielić poglądu wyrażonego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wydawania zezwoleń na usuniecie drzewa lub krzewu tylko w przypadku gdy drzewo to znajduje się na terenie nieruchomości, której dotyczy decyzji o wpisie do rejestru zabytku nieruchomego "jednostkowego" (zabytkowa kaplica") bądź tylko w wypadku gdy w decyzji o wpisie do rejestru uwzględniono wprost zieleń jako obiekt ochrony.
O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew którego dotyczy wniosek znajduje się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a nie czy składnik przyrody jakim jest w tym przypadku drzewo został wpisany do rejestru zabytków. We wspomnianej wcześniej uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r. jasno stwierdzono, że przepis art. 83a ust. 1 należy rozumieć w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wydania pozwolenia na wycinkę drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków a nie drzewa lub krzewu wpisanego do rejestru zabytków. Jeżeli zatem za nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków uznamy nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru, interpretacja art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie środowiska przestanie w świetle powyższych rozważań budzić wątpliwości.
Wojewódzki konserwator zabytków powinien zawsze rozpatrzeć wniosek o usunięcie drzewa lub krzewu, bez względu na to czy drzewo lub krzew przedstawiają jakiekolwiek wartości historyczne, artystyczne lub naukowe, a jedyne co ma znaczenie to fakt czy znajdują się na terenie takiej nieruchomości, która jest objęta ochroną konserwatorską.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.