Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Prezesem Wód Polskich w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania A. G., A. G. i Wiesławy G. od decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2018 r., [...] w sprawie udzielenia w/w świadczenia w formie rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w S. Kolegium wskazało, że zawiadomieniem z dnia 15 marca 2019 r. Prezes Wód Polskich przekazał według właściwości, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie odwołanie A. G., A. G. i W. G. od decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2018 roku, [...] w sprawie udzielenia w/w świadczenia w formie rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w S. W powyższym zawiadomieniu Prezes Wód Polskich uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia wyżej wymienionego odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie uważa, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania i wniosło o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny powstałego sporu kompetencyjnego.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i rodzaju świadczeń na rzecz spółki wodnej za odnoszone korzyści z wpływu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na podstawie art. 171 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) - dalej Prawo wodne, prowadził starosta, i właściwość ta nie uległa zmianie, gdyż zgodnie z art. 454 ust. 3 Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. pozostawione zostało w kompetencji starosty.
Prezes argumentował, że zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełnił funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących:
- - zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie;
- - kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Decyzja na podstawie, której następuje ustalenie świadczeń na rzecz Gminnej Spółki Wodnej nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego, a starosta wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 171 ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie działał jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto, zadanie określone w tym artykule nie jest zadaniem z zakresu administracji rządowej określonym w ustawie.
Prezes dodał, że w dniu 11 kwietnia 2018 r. ogłoszona została ustawa z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710). Jej art. 1 pkt 2 lit. d zmienił treść art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, ze zm.) - dalej Prawo wodne z 2017 r., nadając mu brzmienie: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej." Zgodnie z treścią art. 2 ustawy zmieniającej, art. 1 pkt 2 lit. d wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia tj. z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r.
W podsumowaniu odpowiedzi na wniosek Prezes Wód Polskich stwierdził, że brak jest tym samym uzasadnienia do stosowania art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez starostę na podstawie art. 171 ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Sporem kompetencyjnym lub sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środka prawnego przez właściwy organ. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub co do której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia, powołując się na brak podstaw do ustalenia właściwości (spór negatywny).
W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe do załatwienia sprawy ww. odwołania.
Orzekając w sprawach sporów kompetencyjnych oraz sporów o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na dzień orzekania (patrz: postanowienie NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OW 210/11).
W związku z tym, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został złożony w dniu 4 kwietnia 2019 r., problem prawny zaistniał na tle nowego brzmienia art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 710) art. 545 ust. 4 uzyskał następujące brzmienie: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Ponadto na uwagę zasługuje, że omawiany przepis w nowym brzmieniu zaczął obowiązywać z mocą wsteczną od 1 stycznia 2018 r. (art. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne).
Decyzja Starosty S. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie udzielenia świadczenia w formie pomocy rzeczowej na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w S. została wydana w postępowaniu wszczętym pod rządami Prawa wodnego z 2001 r., na podstawie art. 171 tej ustawy. Decyzja ta niewątpliwie nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 545 ust. 1-3d Prawa wodnego z 2017 r.
Zgodnie z treścią art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., Prezes Wód Polskich jest organem wyższego stopnia tylko w odniesieniu do spraw, w których pod rządami starej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Oznacza to, że w sprawach dotyczących decyzji wydawanych przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast w sprawie ustalenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki Wodnej – art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. nie zawiera normy prawnej wyłączającej zasady ogólne w zakresie właściwości instancyjnej organów administracji publicznej. Taka zaś ocena uprawnia do stwierdzenia, że w tego rodzaju sprawach znajduje zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast), są samorządowe kolegia odwoławcze.
Warto także zauważyć, na co trafnie wskazał Prezes Wód Polskich, że nowa ustawa – Prawo wodne z 2017 r. w sprawach dotyczących ustalenia świadczeń na rzecz Gminnej Spółki Wodnej, nie wprowadza zmian w zakresie właściwości rzeczowej organów. W dalszym ciągu właściwymi organami do wydania ww. decyzji są wójt, burmistrz lub prezydent miasta, co wynika z zestawienia poprzednio obowiązującego art. 171 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. z aktualnie obowiązującym art. 454 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. Ponadto nowe przepisy, w tym wskazywany wyżej art. 545 ust. 4, w odniesieniu do art. 454 ust. 3 nie wprowadziły żadnych zmian we właściwości instancyjnej organów. A zatem, w sprawach dotyczących świadczeń rzeczowych na rzecz gminnej spółki wodnej nie zaistniał problem przeniesienia kompetencji w zakresie wydania decyzji, a co za tym idzie – wskazania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta miałaby znaczenie także w odniesieniu do poprzedniej treści art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., która literalnie zupełnie abstrahowała od problematyki przeniesienia kompetencji do wydania decyzji, w sytuacji gdy zasadniczo nowa ustawa utrzymała właściwości tych samych organów do wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Braki w tym zakresie racjonalny ustawodawca usunął wskazaną wyżej nowelizacją, uwzględniając właśnie kwestię przeniesienia kompetencji do wydania rozstrzygnięcia, co wiąże się z likwidacją dotychczasowych organów, a powołaniem nowych, jednak nie w sprawach dotyczących ustalenia świadczeń na rzecz gminnej spółki wodnej (patrz: postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 21/18).
W tych okolicznościach należy uznać, że zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w związku z art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego z 2001 r. to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] marca 2018 r., [...].
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.