Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 28 lutego 2012 r. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Ministrem Środowiska przez wskazanie Ministra Środowiska jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w W. na wydane postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. w przedmiocie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla Elektrociepłowni [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. odmówiono dopuszczenia Fundacji [...] z siedzibą w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] S.A. w przedmiocie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla Elektrowni [...].
Na postanowienie to, zgodnie z pouczeniem, zażalenie do Ministra Środowiska wniosła Fundacja.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. działający z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska powołując się na regulację art. 65 § 1 w związku z art. 127 § 2, art. 123 § 1, art. 144 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., a także art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), przekazał przedmiotowe zażalenie do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś do postępowania w sprawach zażaleń, w myśl art. 144 k.p.a., odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań.
Z kolei art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie w stosunku do marszałka województwa) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Ministra Środowiska, w przedmiotowym stanie faktycznym nie ma jednak regulacji wyłączającej ww. zasadę. W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, w myśl którego Minister Środowiska jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy, konkludując, iż "postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie toczy się wyłącznie na podstawie przepisów K.p.a." Organ zwrócił też uwagę na przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w myśl którego organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
W świetle przedstawionych okoliczności Minister Środowiska stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Z przedstawionym stanowiskiem Ministra Środowiska nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i powołało się na przywołaną wyżej regulację art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, która jako przepis szczególny wobec art. 17 pkt 1 k.p.a., określa, iż organem wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy jest minister właściwy do spraw środowiska. Dlatego też zauważono, że nie sposób uznać, by właściwość Kolegium w niniejszej sprawie oceniać na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Środowiska w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. podtrzymał stanowisko zawarte wcześniej w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przekazaniu zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w W. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie przewidzianych przepisami prawa środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów państwowych zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy lub co do której organy odmawiają jej rozstrzygnięcia. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
W rozpoznawanej sprawie doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., a Ministrem Środowiska w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia żalącej się Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepis art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w sprawie wydania Elektrociepłowni [...] zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.
Przystępując do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, wyjaśnić należy, iż na tożsamość spraw administracyjnych składają się zatem wyznaczone podstawą prawną elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Przy wyznaczeniu tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej niezbędne jest uwzględnienie rozwiązań przyjętych w przepisach prawa procesowego, które rozszerzają aspekt podmiotowy przez dopuszczalność udziału w sprawie podmiotów, które nie legitymują się interesem prawnym. Do tych podmiotów należą podmioty na prawach strony: organizacje społeczne oraz prokurator. Przyznanie tym podmiotom (organizacji społecznej, prokuratorowi) statusu na prawach strony jest różnie regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prokuratorowi przysługuje status podmiotu na prawach strony w każdej sprawie administracyjnej, a zatem niezależnie od rodzaju, dla ochrony praworządności w działaniu administracji publicznej.
Przyznanie organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony jest związane z przedmiotem sprawy. Według art. 31 § 1 k.p.a., organizacji społecznej organ administracji publicznej przyznaje status podmiotu na prawach strony gdy spełnione są dwie przesłanki: – po pierwsze, uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, – po drugie, przemawia za tym interes społeczny. Przesłanka pierwsza wiąże udział organizacji społecznej z przedmiotem sprawy, który musi pozostawać w związku z celami statutowymi tej organizacji. Jeżeli cel statutowy musi pozostawać w związku z przedmiotem sprawy, to o przyznaniu organizacji społecznej statusu strony orzeka organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie to bowiem musi pozostawać w związku z przedmiotem sprawy.
Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych "Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty oraz marszałka województwa w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy". Jeżeli o przyznaniu organizacji społecznej statusu podmiotu na prawach strony rozstrzyga organ właściwy w sprawie, to też właściwość instancyjna przysługuje organowi wyższego stopnia właściwemu instancyjnie w sprawie. Do rozpoznania zażalenia właściwy jest zatem, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, Minister Środowiska.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.