Uzasadnienie
S.do Z.W.G. w O. w piśmie z 18 maja 2016 r. zwróciła się do Starosty Częstochowskiego o zatwierdzenie w formie decyzji tekstu jednolitego statutu Spółki.
Starosta Częstochowski, w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wymienione pismo do załatwienia według właściwości Wójtowi Gminy Olsztyn. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zawiera sprzeczność w kwestii organu właściwego do zatwierdzenia statutu, a czynności tej na podstawie art. 25 wymienionej ustawy winien dokonać Wójt Gminy Olsztyn.
W związku z zaistniałą sytuacją Wójt Gminy Olsztyn wystąpił do Kolegium o rozstrzygnięcie zaistniałego negatywnego sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Olsztyn a Starostą Częstochowskim.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wskazania właściwego organu do rozpatrzenia wniosku wyjaśniając, iż pozostające w sporze organy nie posiadają na gruncie omawianej ustawy wspólnego organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty jest wojewoda, natomiast w stosunku do Wójta Gminy Olsztyn organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji Kolegium uznało, że w oparciu o treść art. 22 § 1 pkt. 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania zaistniałego między Wójtem Gminy Olsztyn a Starostą Częstochowskim sporu o właściwość jest sąd administracyjny.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Starosta Częstochowski wniósł o wskazanie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia Statutu S. do Z.W.G. w O. jest Wójt Gminy Olsztyn.
Zdaniem Starosty zmiana ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych opublikowana w Dz.U. z 2015 r. poz. 1276 wprowadza sprzeczność (niejasność) w kwestii organu właściwego do zatwierdzenia statutu wspólnoty gruntowej. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703 dalej: ustawa) statut spółki i jego zmiany zatwierdza Starosta w drodze decyzji. Z kolei w art. 25 wymienionej ustawy jako organ właściwy do zatwierdzenia statutu wskazuje się wójta gminy. Z uzasadnienia do nowelizacji ustawy wynika, że organem w tych sprawach pozostaje wójt, a jedynie doprecyzowano formę zatwierdzenia statutu i zmian do niego poprzez wydanie decyzji.
Również z opinii Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z dnia 15 lipca 2015 roku (druk 995) wynika, że nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadza "doprecyzowanie, że zatwierdzenie statutu spółki odbywa się w trybie decyzji administracyjnej", natomiast nie ma wzmianki o zmianie organu właściwego do zatwierdzenia statutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Poprzez spór o właściwość należy rozumieć sytuację gdy dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy - spór pozytywny lub gdy każdy z tych organów uznaje, że nie jest właściwy w danej sprawie - spór negatywny. Spór kompetencyjny dotyczy zawsze określonej sprawy administracyjnej. Aby w danej sytuacji móc mówić o powstaniu sporu pomiędzy dwoma organami, musi istnieć materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05; z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OW 75/06; z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OW 98/09).
Stanowisko Wójta Gminy Olsztyn jak i Starosty Częstochowskiego sprowadzają się do konieczności ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z tych organów jest właściwy do zatwierdzenia statutu S. do Z.W.G., o którym mowa w art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Wątpliwości, co do właściwości organu w sprawie powstały w związku ze zmianą ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadzone ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1276)
Ze znowelizowanego brzmienia tego przepisu wynika, że statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji (art. 18 ust. 1 zd. 1 ustawy). Wcześniejsze brzmienia tego przepisu wskazywały kolejno właściwość: prezydium powiatowej rady narodowej, zarząd gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jednakże art. 25 tej ustawy stanowi, że jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.
Na gruncie powstałych wątpliwości stwierdzić należy, że o ile w projekcie nowelizacji wskazywano, że statut spółki zatwierdza wójt (burmistrz, prezydent miasta), to w brzmieniu obowiązującym ustawa ustala w tym zakresie kompetencje starosty. Tak więc intencjonalność ustawodawcy nie może mieć znaczenia dla stosowania aktu obowiązującego. Skoro przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wspólnotach gruntowych w obecnym brzmieniu stanowi, że statut spółki, jego zmiany zatwierdza starosta w drodze decyzji, to brak jest podstaw do uznania, że czynność tą podejmować powinien wójt.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.