Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w sprawie dotyczącej rozpoznania odwołania A. B.-W. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. w przedmiocie ustalenia opłaty melioracyjnej, domagając się aby jako organ właściwy wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Z akt sprawy wynika, że istotne okoliczności związane z powstaniem sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. przedstawiają się następująco.
Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2000 r., powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, ustalił A. B. opłatę melioracyjną w wysokości [...] zł. W decyzji tej wskazano, że odwołanie od niej można wnieść do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Przesyłka zawierająca tę decyzję, skierowana do A. B.-W. na adres S. [...] M., powróciła nieodebrana i z adnotacją mówiącą o tym, że adresat wyprowadził się. W 2012 r. w związku z próbą wyegzekwowania opłaty melioracyjnej decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. została ponownie wysłana do A. B.-W., na inny adres niż poprzednio, na skutek czego decyzja została jej doręczona w dniu 10 sierpnia 2012 r. W dniu 14 sierpnia 2012 r. A. B.-W. wniosła do Starostwa [...] pismo z 11 sierpnia 2012 r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z którego wynika, że odwołuje się od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r.
Po otrzymaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. pismem z 5 września 2012 r. odwołanie przekazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. W piśmie tym powołano się na art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 i art. 20 k.p.a. oraz na art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Uzasadniając przekazanie odwołania wywiedziono, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. została wydana pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne i w chwili jej wydania zadanie polegające na ustalaniu opłaty melioracyjnej, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, wykonywał starosta. Obecnie natomiast, według art. 74b ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji o opłacie melioracyjnej jest marszałek województwa.
Dalej, powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzono, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej w procesie badania właściwości najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później, z uwzględnieniem art. 17 k.p.a., określa się organ wyższego stopnia. W końcu stwierdzono, że skoro na podstawie art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w sprawach opłat melioracyjnych wyłączona została właściwość Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organu wyższego stopnia w stosunku do marszałków województwa, to uprawnienia te posiadają samorządowe kolegia odwoławcze, zgodnie zaś z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., powołując się na art. 123 w zw. z art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a., stwierdziło swoją niewłaściwość i przekazało sprawę według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. Uzasadniając postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w sprawie ma zastosowanie art. 204 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, z którego wynika, że do spraw niezakończonych ostateczną decyzją pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne zastosowanie mają dotychczasowe przepisy.
W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. Uzasadniając wniosek podniesiono, że zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne decyzje w sprawie opłaty melioracyjnej wydawał starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zaznaczono przy tym, że od 1 stycznia 2000 r., stosownie do zmiany wynikającej z ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne był wojewoda.
W związku z tym decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. zawierała błędne pouczenie co do organu właściwego do rozpoznania odwołania. Dalej wywiedziono, że stosownie do art. 19 oraz art. 20 k.p.a. organy administracji z urzędu przestrzegają swojej właściwości, którą określa się według obowiązujących przepisów. Jak wskazano, aktualnej właściwości organów administracji nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Następnie stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, którą uchylono ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne oraz, w której w art. 74b ust. 1 ustalono, że organem właściwym do ustalenia opłaty melioracyjnej nie jest starosta, lecz marszałek województwa.
Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest, stosownie do art. 4 ust. 3a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegium odwoławcze mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
Odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powołało się na argumenty podane w postanowieniu z [...] stycznia 2013 r.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Trafnie zwraca się uwagę, że właściwość organów administracji ustala się na podstawie obowiązujących przepisów. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania odwołania, ustala się przede wszystkim na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest, o ile ustawa nie przewiduje inaczej, organ administracji publicznej wyższego stopnia. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jak wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jest, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, samorządowe kolegium odwoławcze. Na tej podstawie należy przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. w przedmiocie ustalenia opłaty melioracyjnej jest, co do zasady, samorządowe kolegium odwoławcze. Zaznaczyć przy tym należy, że stwierdzenie takie jest uzasadnione po pierwsze treścią powołanych wyżej przepisów; po drugie, stwierdzeniem, że w obecnym stanie prawnym brak jest ustawy szczególnej (przepisu), który stanowiłby inaczej.
Wyjaśniając to bliżej należy zauważyć, że według art. 18a ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), który obowiązywał w dniu 3 lipca 2000 r., organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w tej ustawie był wojewoda, zaś z art. 85 ust. 1 i art. 93 ust. 1 tej ustawy wynikało, że ustalanie opłaty melioracyjnej jest zadaniem starosty z zakresu administracji rządowej. Jednakże powołane przepisy obecnie nie obowiązują. Zostały uchylone wraz z uchyleniem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, a więc w dniu 1 stycznia 2002 r. (art. 219 oraz art. 220 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). W obecnym stanie prawnym nie ma więc przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę do odstąpienia od zasady, według której organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do argumentu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które twierdzi, że na podstawie art. 204 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w sprawie, w której powstał spór o właściwość, należy stosować przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. W ocenie NSA argument ten nie jest trafny.
Po pierwsze, jakkolwiek nie wynika to z dosłownej treści powołanego przepisu, to jednakże należy przyjąć, że chodzi w nim o przepisy prawa materialnego, a nie o przepisy postępowania, w tym określające właściwość organów administracji. Zasadą bowiem jest, że w razie zmiany stanu prawnego do spraw niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy prawa materialnego oraz nowe przepisy postępowania. Taką wykładnię i znaczenie art. 204 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedotyczące co prawda bezpośrednio powołanego przepisu, ale następnego, mianowicie art. 204 ust.
3. Chodzi o postanowienie NSA z 9 marca 2004 r. (sygnatura akt OW 18/04), w którym stwierdzono, że "przepis art. 204 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. nie rozstrzyga o właściwości organu, który w sytuacji kiedy należne Skarbowi Państwa jako zwrot części poniesionych kosztów opłaty melioracyjne nie zostały - choć powinny - wymierzone pod rządami ustawy - Prawo wodne z 1974 r. - winien opłaty te wymierzyć obecnie. Właściwość organu bowiem w tym przedmiocie nie powinna budzić w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne wątpliwości. Organem tym z momentem wejścia w życie omawianej ustawy jest marszałek województwa. Przepis art. 204 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że do opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe nie przenosi właściwości i co za tym idzie kompetencji do ustalania opłat melioracyjnych za wzmiankowany okres na starostę, ponieważ właściwość w tym względzie od dnia 1 stycznia 2002 r. z mocy ustawy przeszła na marszałka województwa. Wskazania powołanego przepisu dotyczące stosowania w określonej w nim sytuacji prawa dotychczasowego stanowią jedynie wskazówkę dla właściwego - według ustawy - organu ustalającego opłatę melioracyjną, jakie prawo materialne winno być wzięte za podstawę ustalenia przedmiotowych opłat i tę kwestię organ rozstrzygający sprawę opłat musi rozważyć."
Po drugie, art. 204 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne dotyczy opłat za korzystanie ze stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych. Natomiast opłata melioracyjna jest – jak wynikało i jak wynika z art. 85 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. oraz art. 74 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. - opłatą, która stanowi zwrot części kosztów wykonania urządzeń melioracji wodnych. Nie jest to więc opłata za korzystanie z urządzeń wodnych, lecz opłata stanowiąca zwrot części kosztów budowy takich urządzeń. Art. 204 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie ma zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowania.
W świetle dotychczas przedstawionych wywodów można więc stwierdzić, że organem wyższego stopnia, obecnie właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec tego należy przejść do ustalenia, które samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwe do rozpoznania tego odwołania. Jest to kwestia właściwości miejscowej, która odnośnie do samorządowych kolegiów odwoławczych, działających jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, nie została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). Zgodnie z art. 2a ust. 1 powołanej ustawy obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.
Z wydanego na tej podstawie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925) wynika, że miejscowo właściwym w stosunku do Starosty [...] samorządowym kolegium odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (§ 1 pkt 5 lit. d powołanego rozporządzenia).
Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć tego, że wolą ustawodawcy nie było to, aby organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez starostę w sprawach dotyczących opłaty melioracyjnej było samorządowe kolegium odwoławcze właściwe ze względu na siedzibę starosty. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w brzmieniu, w którym obowiązywał art. 18a tej ustawy, stanowiący, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w tej ustawie jest wojewoda, organem takim nie było żadne samorządowe kolegium odwoławcze, lecz wojewoda. (W tym zakresie trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podnosi, że pouczenie w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2000 r. było wadliwe.) Z kolei od początku obowiązywania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne organem właściwym w sprawach opłaty melioracyjnej był marszałek województwa (w pierwotnej wersji tej ustawy właściwość marszałka województwa w tych sprawach wynikała z jej art. 74 ust. 2, 3 i 4).
Organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest zaś, stosownie do art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Można więc przyjąć, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne kompetencja do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie opłaty melioracyjnej przeszła z wojewody na samorządowe kolegium odwoławcze mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Tego rodzaju samorządowe kolegia odwoławcze kompetencje organu wyższego stopnia w stosunku do marszałków województwa w sprawach dotyczących opłaty melioracyjnej, jak wynika z art. 4 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, utrzymały mimo kolejnych zmian tej ustawy, w tym zmian, które polegały na ustaleniu, że organem wyższego stopnia w stosunku do marszałków województwa jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
W rozpoznawanej sprawie samorządowym kolegium odwoławczym mającym siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa jest, jak wynika z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia odwołania A. B.-W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r., dotyczącej ustalenia opłaty melioracyjnej.