Uzasadnienie
Starosta Chełmiński, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Chełmno a Starostą Chełmińskim, w sprawie zasypania rowu na długości 500 m, na działkach nr [...]/2 i [...]/1 położonych w obrębie [...], gmina Chełmno.
W uzasadnieniu podał, że L. T. w dniu 12 maja 2016 r. złożył wniosek z prośbą z prośbą o podjęcie interwencji w sprawie zasypania rowu wskazując, że jego grunt został pozbawiony możliwości odpływu nadmiernej ilości wody deszczowej, w związku z czym w trakcie silnych opadów deszczu uprawiane przez niego grunty rolne zostaną zalane.
Starosta Chełmiński przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Wójtowi Gminy Chełmno.
Wójt Gminy Chełmno w dniu 24 maja 2016 r. zwrócił Staroście przedmiotowy wniosek.
W ocenie Starosty nie jest on organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego.
Zatem właściciel gruntu nie może samowolnie zmieniać stanu wody na gruncie. W tej sytuacji Wójt powinien wszcząć postępowanie administracyjne, wezwać wnioskodawcę oraz osobę, która zasypała rów w celu złożenia wyjaśnień. W przypadku stwierdzenia spowodowania zmian wody na grancie, winien w drodze decyzji nakazać przywrócenie stanu poprzedniego. Przepis art. 29 ust. 3 nie wskazuje przyczyn lub powodów doprowadzających do zmiany stanu wody na gruncie, w stosunku do których właściwym jest wymieniony w tym przepisie organ. Norma ta traktuje ogólnie o przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie wpływającym szkodliwie na grunty sąsiednie i wskazuje właściwy do tego organ. W sprawie zastosowania nie ma art. 64a ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ może wydać decyzję o legalizacji takiego urządzenia, na wniosek jego właściciela.
Właściciel rowu nie wystąpił o legalizację jego zasypania. Ponadto do zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne nie jest konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej, potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów.
Wójt Gminy Chełmno w odpowiedzi na wniosek wskazał, że nie jest on organem właściwym, gdyż w sprawie zastosowanie ma art. 77 ustawy Prawo wodne. Sporny rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, na całej długości otwarty, oznaczony w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych symbolem R - 115 o długości 500 m. Jego zasypanie jest likwidacją urządzenia wodnego, co wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż do likwidacji rowu stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo wodne). W przypadku, gdy zasypanie rowu nie zostało zalegalizowane, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 64a ust. ustawy Prawo wodne, może nałożyć w drodze decyzji obowiązek odbudowy rowu, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności. Jeśli więc zmiana stosunków wodnych jest spowodowana zasypaniem urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, jakim jest rów, to organem właściwym do władczej ingerencji jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. Starosta.
Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, natomiast o charakterze tego urządzenia wodnego decyduje nie obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Zatem z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika kompetencja Starosty do wydania decyzji, jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany.
Sporny rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej. Przebiega on na dłuższym odcinku niż jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane utrzymaniem jego drożności na całej długości. W przeciwnym przypadku oznaczałoby to, że nakładane przez właściwego Wójta, na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, stosowne nakazy dotyczyłyby z jednej strony urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, czego nie dotyczy ten przepis, a z drugiej strony w żaden sposób nie mogłoby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej jego drożności, tj. właściwego utrzymania na całej jego długości. Z tej przyczyny art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie stanowi w przedmiotowej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Chełmno.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny lub spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Starostą Chełmińskim a Wójtem Gminy Chełmno, jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy związanej z zasypaniem rowu.
Na wstępie wskazać należy, że ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy określone są przez dalsze przepisy ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego.
Pierwszy z powyższych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2).
Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Z kolei art. 77 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 § 1). Z dyspozycji art. 77 § 2 Prawa wodnego wynika zaś, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 § 2).
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, rowy są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Z tak sformułowanej definicji rowu, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wynika, że o tym, czy określony rów jest rowem melioracyjnym nie decyduje umieszczenie go w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego, która ma jedynie charakter rejestrowy, deklaratoryjny i nie tworzy stanu prawnego, ale jego rzeczywista funkcja. Zatem rowy melioracyjne są urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 Prawa wodnego. Bez znaczenia jest również, czy wobec urządzenia zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, bowiem warunku takiego nie stawia art. 77 ust. 2 Prawo wodnego. Odniesienie się w treści tego przepisu do pozwolenia wodnoprawnego polega jedynie na wskazaniu organu właściwego w sprawie - "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 77 ustawy Prawo wodne stanowi lex specialis wobec art. 29 tej ustawy. Działanie właścicieli gruntów zmieniające stosunki wodne niewątpliwie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Powyższej okoliczności nie zakwestionował skutecznie Starosta Sieradzki, ponieważ trudno przyjąć, że doszło do utraty przez urządzenie melioracyjne, na skutek zaburzenia funkcjonowania systemu odprowadzania wody, charakteru urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. O charakterze takiego urządzenia decyduje bowiem nie jego obecny stan, lecz cel i sposób w jaki zostało pierwotnie urządzone. Interpretacja Starosty Sieradzkiego prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że każde zniszczenie urządzenia melioracji wodnej szczegółowej czy też zakłócenie jego funkcjonowania, przez które urządzenie to traciłoby swój charakter, powodowałoby zmianę właściwości organu, w sposób nieuprawniony wykluczając zastosowanie art. 77 § 2 ustawy Prawo wodne.
Z pewnością nie taki był cel tego przepisu. Ratio legis art. 77 § 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego, o ile zostało wydane. Obowiązki te są ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu z uwzględnieniem zakresu i terminu ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 Prawa wodnego.
Ponadto, należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości (por. postanowienia NSA: z dnia 17 stycznia 2012 r., II OW 139/11, z dnia 19 marca 2014 r., II OW 184/13).
Z kolei zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b ustawy Prawo wodne stanowiąc, iż w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.
Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Starostę Chełmińskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.