Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. Starosta G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w sprawie dotyczącej pobrania lub umorzenia naliczonej opłaty za usunięte drzewa i krzewy w związku z wydaniem decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwalającej Miastu G. na usunięcie 550 drzew i 760 m2 krzewów, rosnących na terenie działki o nr ewid. [...], obręb C. miasta G. poprzez wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wyznaczyło Starostę G. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wniosku z dnia 7 listopada 2014 r. Prezydenta Miasta G. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, rosnących na działce nr ewid. [...], obręb C. miasta Gorzowa Wlkp.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta G. udzielił Miastu G. zezwolenia na usunięcie 550 drzew i 760 m krzewów, rosnących na terenie działki o nr ewid. [...], obręb C. miasta G. Na podstawie art. 84 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) za usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów została naliczona opłata w łącznej wysokości 9 313 990, 62 zł. Opłata ta została odroczona na okres 3 lat w zamian za zastąpienie usuniętych drzew i krzewów w terminie do dnia 30 października 2016 r. innymi posadzonymi w zamian drzewami i krzewami.
W dniu 14 lipca 2017 r., działając z upoważnienia Starosty G. - Zastępca Naczelnika Wydziału Budownictwa i Środowiska, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 i art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.) przekazał sprawę według właściwości Marszalkowi Województwa [...] celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia lub pobrania opłaty za usunięte drzewa i krzewy. Organ wyjaśnił, że postępowanie w tym zakresie jest postępowaniem nowym, do którego w świetle przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 z późn. zm.) mają zastosowanie przepisu ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym tą nowelizacją, tym samym właściwy w tym zakresie jest obecnie Marszałek Województwa [...]. Pismem z dnia 1 marca 2019 r. Marszalek Województwa [...] zwrócił sprawę Staroście G., wskazując, że w jego ocenie, stosownie do zapisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 10), organem właściwym do rozpatrzenia spornej sprawy jest Starosta G. jako organ, który wydał zezwolenie w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów.
Starosta wskazał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. obowiązywała ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, której tekst jednolity ogłoszono w Dz. U. z 2013 r. poz. 627. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 83 ust. 1 "usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta". Stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 90 ustawy, czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 z późn. zm.) wprowadziła zmianę w zakresie art. 90 ustawy. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem tego przepisu "Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa". Ustawa nowelizująca dodała także m. in. zapis art. 83a w brzmieniu: "ust.
1. Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków." W myśl art. 53 ust. 1 nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 r. do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1595) wprowadzono z dniem 9 września 2017 r. zmiany w art. 83 ust. 1 poprzez wprowadzenie do wyliczenia po wyrazach "z terenu nieruchomości" wyrazów "lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków", dodano ponadto ust. 1a w brzmieniu: "1a. Usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." Przepis art. 83 a ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta." Natomiast ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz.
10) w art. 83 w ust. 1 po wyrazach "z terenu nieruchomości lub jej części" skreślono wyrazy "niewpisanej do rejestru zabytków", uchylono art. 83 ust. 1a; w art. 83a w ust. 1 po wyrazach "prezydent miasta" dodano wyrazy: ", a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków". W myśl art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 24 listopada 2017 r. w przypadku zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu, wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, decyzje w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 4, 5 i 7 ustawy zmienianej w art. 2, wydaje organ, który wydał zezwolenie. Ustawa ta weszła w życie dnia 18 stycznia 2018 r. Starosta G. zauważył, że przekazał sprawę Marszałkowi Województwa [...] w dniu 14 lipca 2017 r., a zatem przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 10). Powołany przez Marszałka Województwa [...] przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. dotyczy wyłącznie zmian jakie ta właśnie ustawa wprowadziła do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a nie każdej zmiany jaka w ustawie zaszła od dnia 29 stycznia 2015 r. Oznacza to, że regulacja tego przepisu odnosi się do zmiany jaka nastąpiła w związku z odsunięciem dotychczasowych organów - wójtów, burmistrzów i prezydentów miast od orzekania w sprawach o usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. W tym zakresie bowiem zgodnie z ustawą nowelizacyjną stał się właściwy wojewódzki konserwator zabytków. Przywołany przepis intertemporalny wskazuje zatem, że w sprawach, w których uprzednio rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a sprawa dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, to właśnie ten organ będzie właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 84 ust. 4, 5 i 7 ustawy. Zatem przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. w zw. z art. 90 ustawy będzie miał o tyle zastosowanie, o ile uprzednio jeden z organów wskazanych jako właściwe do dnia 17 stycznia 2018 r. wydawał rozstrzygnięcie dotyczące zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Z taką sytuacja nie mamy tu do czynienia.
Ponadto, w niniejszej sprawie Starosta G. orzekał na zasadzie wyjątku, wyłącznie dlatego, że został wyznaczony do tego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a. Wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy w miejsce organu podlegającego wyłączeniu dotyczy konkretnej sprawy i konkretnego jej stadium. Organ wyznaczony jako właściwy może zatem załatwić sprawę tylko w takim zakresie do jakiego został wskazany. Wykroczenie poza ramy zakreślone wyznaczeniem do załatwienia sprawy, dokonanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., powoduje, że organ wyznaczony działa poza właściwością mu przyznaną (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1816/09).
Postępowanie prowadzone w trybie art. 84 ust. 4,5 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania prowadzonego w zakresie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu w trybie art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją odroczenia terminu płatności za usunięcie drzewa lub krzewu jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie drzew i krzewów po upływie terminu odroczenia, w celu ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Postępowanie w tym zakresie jest całkowicie nowym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej z punktu widzenia procesowego.
Zastosowanie w tym konkretnym przypadku art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r., poza okolicznością, że przepis ten odnosi się do innego niż występujący w tym przypadku stanu faktycznego, prowadziłoby do nieuzasadnionego i nieznajdującego uzasadnienia w przepisach prawa i zasadach prawa rozszerzenia działania ostatecznego postanowienia o wyłączeniu organu i przekazaniu do rozpoznania sprawy innemu organowi. Takie działanie jest niedopuszczalne.
Odnośnie właściwości sądu administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie sporu o właściwość wskazano, iż zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2 - 4 - rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie jego braku - sąd administracyjny. Starosta G. z siedzibą w G. oraz Marszałek Województwa [...] z siedzibą w [...] nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, bowiem w tym zakresie organem wyższego stopnia jest dla tych podmiotów samorządowe kolegium odwoławcze (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), jednakże w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa, czyli w tym przypadku dla Marszalka Województwa [...] - organem wyższego stopnia będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] Natomiast zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w zw. z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych dla Starosty G. właściwym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Starosty G. jako organu właściwego w sprawie oraz o obciążenie Starosty kosztami postępowania.
Organ ten wskazał, że ustawa z dnia 3 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 10), która weszła w życie 18 stycznia 2018 r. w kwestii wydawania zezwoleń na terenach nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków przywróciła stan prawny zmieniony ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz.1595), która weszła w życie 9 września 2017 r. Pogląd, iż przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 3 stycznia 2018 r. "dotyczy wyłącznie zmian jakie ta właśnie ustawa wprowadziła do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a nie każdej zmiany" i że przepis ten "będzie miał o tyle zastosowanie, o ile uprzednio jeden z organów wskazanych jako właściwe do dnia 17 stycznia 2018 r. wydawał rozstrzygnięcie dotyczące zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków" jest nieprawidłowy, gdyż opisana sytuacja w ogóle nie mogła mieć miejsca.
W okresie od 9 września 2017 r. do 17 stycznia 2018 r. na terenach wpisanych do rejestru zabytków żaden organ nie wydawał zezwoleń na wycinkę drzew lub krzewów na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a zatem art. 4 ust. 2 ustawy z 3 stycznia 2018 r. nie może być ograniczony do kwestii związanych z wycinką drzew lub krzewów na terenach wpisanych do rejestru zabytków.
Marszałek podniósł również, że wprawdzie Starosta został wyznaczony do rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew lub krzewów w drodze wyjątku, lecz art. 4 ust. 2 ustawy z 3 stycznia 2018 r. jest przepisem szczegółowym, który precyzyjnie wskazuje kto jest właściwy do prowadzenia postępowań z art. 84 ust. 4,5,7 ustawy o ochronie przyrody i jest nim organ, który wydał zezwolenie na wycinkę drzew lub krzewów. Przepis ten nie ustanawia żadnych wyjątków w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne, o których stanowi art. 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2 - 4 - rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie jego braku - sąd administracyjny. W tej sprawie Starosta G. z siedzibą w [...] oraz Marszałek Województwa [...] z siedzibą w [...] nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, bowiem w tym zakresie organem wyższego stopnia jest dla tych podmiotów samorządowe kolegium odwoławcze (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), jednakże w myśl art. 2a ust. 2 wskazanej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa, czyli w tym przypadku dla Marszałka Województwa [...] - organem wyższego stopnia będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Natomiast zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w zw. z art. 2a ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych dla Starosty G. właściwym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zatem właściwy do rozpoznania tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny.
W przedmiotowej sprawie Starosta G. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielającą Miastu G. zezwolenia na usunięcie 550 drzew i 760 m krzewów, rosnących na terenie działki o nr ewid. [...] obręb C. miasta G. Na podstawie art. 84 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) za usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów została naliczona oplata w łącznej wysokości 9 313 990, 62 zł. Opłata ta została odroczona na okres 3 lat w zamian za zastąpienie usuniętych drzew i krzewów w terminie do dnia 30 października 2016 r. innymi posadzonymi w zamian drzewami i krzewami. Przedmiotowy spór dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), a więc decyzji o umorzeniu opłaty lub jej pobraniu w przypadku niewykonania przez adresata decyzji nałożonych obowiązków.
Zgodnie z art. 84 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4, 5, 7 wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Jest to przepis ogólny, który reguluje właściwość organów w tego rodzaju sprawach. Obecnie organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu jest marszałek województwa. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r.) stanowi, iż czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. W myśl art. 90 ust. 2 ustawy, jeżeli prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcję starosty, czynności, o których mowa w ust. 1, wykonuje marszałek województwa.
Jest to przepis szczególny, regulujący właściwość organu do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów tylko w sytuacji, gdy mają one być usunięte z nieruchomości, której właścicielem jest gmina mająca jednocześnie status miasta na prawach powiatu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2019, poz. 511). Prezydent miasta na prawach powiatu, pełniący jednocześnie funkcję starosty, powinien bowiem podlegać wyłączeniu od wydawania decyzji dotyczących nieruchomości gminy. Przepis ten został wprowadzony również po to, aby zapobiec takiej sytuacji prawnej jaka powstała w tej sprawie, a więc konieczności wskazywania innego starosty do wydania tego rodzaju decyzji. Zatem cel wprowadzenia tego szczególnego przepisu musi być także brany pod uwagę przy wskazaniu organu właściwego w tej sprawie.
Dla wskazania organu właściwego w tej sprawie konieczne jest również uwzględnienie wynikającego z art. 19 k.p.a. obowiązku przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego, oraz skutków naruszenia tej właściwości określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. W sprawach wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów w sytuacji, gdy mają one być usunięte z nieruchomości, której właścicielem jest gmina mająca jednocześnie status miasta na prawach powiatu i konsekwentnie w sprawach dotyczących umorzenia lub pobrania opłaty za usunięcie drzew (art. 84 ust. 4, 5, 7 ustawy) marszałkowie województw są organami właściwymi od 1 stycznia 2016 r. i celowym jest, aby to organy aktualnie właściwe rozpatrywały te sprawy. Organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest zatem na zasadzie art. 84 ust. 8 w zw. z art. 90 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Marszałek Województwa [...].
Wskazywany przez Marszałka Województwa [...] art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.
10) nie ma w tej sprawie zastosowania. Według stanu prawnego obowiązującego od dnia 9 września 2017 r. do dnia 18 stycznia 2018 r., wprowadzonego ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1595), zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wydawał wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl dodanego tą ustawą art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu projektu do ustawy z 22 czerwca 2017 r. (druk nr VIII.1403) wskazano, iż przedmiotowe zmiany spowodują uproszczenie procedury przez wyeliminowanie konieczności wydawania podwójnych pozwoleń przez ten sam organ, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków, na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zgodnie z zaproponowaną zmianą wojewódzki konserwator zabytków będzie wydawał jedno pozwolenie na podstawie ustawy o ochronie zabytków. Powyższe przepisy jednoznacznie rozstrzygają, że wymogiem uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków objęte jest każde usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.
Ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz.
10) wprowadzono kolejne zmiany dotyczące zezwoleń na wycięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Uchylono art. 83 ust. 1 a i w art. 83a w ust. 1 po wyrazach "prezydent miasta" dodano wyrazy ", a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków". Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk nr VIII.1977) celem tej nowelizacji było uporządkowanie regulacji dotyczącej usuwania drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Funkcjonowały bowiem dwa odrębne systemy decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Pierwszy oparty na przepisach ustawy o ochronie przyrody, która reguluje usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niewpisanej do rejestru zabytków. Komplementarne przepisy zawiera ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która obejmuje unormowania dotyczące usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Intencją projektodawców było połączenie obu systemów, w ten sposób aby usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom ustawy o ochronie przyrody, która w przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określający przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zmian wycinka drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obywać się będzie na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. postępowania o wydanie pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wszczęte na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną podlegają umorzeniu. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. w przypadku zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu, wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, decyzje w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 4, 5 i 7 ustawy zmienianej w art. 2, wydaje organ, który wydał zezwolenie. Wprawdzie z wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy nie wynika, których zezwoleń on dotyczy, lecz przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz pozostałych jej przepisów. Cała ustawa nowelizująca dotyczy usuwania drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków.
Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy zawiera regulację dotyczącą niezakończonych postępowań o wydanie pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków wszczętych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które podlegają umorzeniu. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy dotyczy wydanych już zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków i postępowań, które mogą być konsekwencją wydania tych zezwoleń (art. 84 ust. 4, 5, 7 ustawy o ochronie przyrody). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. jest przepisem szczególnym i nie może być wykładany rozszerzająco. Przyjęcie szerokiej wykładni tego przepisu prezentowanej przez Marszałka Województwa [...], iż dotyczy on wszystkich zezwoleń na usunięcie drzewa lub krzewu wydanych do dnia 18 stycznia 2018 r. powodowałoby, że przejściowy przepis szczególny zmieniałby właściwość organów do wydania decyzji, o których mowa w art. 84 ust. 4, 5, 7 ustawy o ochronie przyrody określoną w art. 84 ust. 8 tej ustawy w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu wydanych przed 18 stycznia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że w tej sprawie właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej pobrania lub umorzenia naliczonej opłaty za usunięte drzewa i krzewy w związku z wydaniem decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2015 r. jest Marszałek Województwa [...].
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.