Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpoznania żądania L. M. o możliwości dopuszczenia się samowoli budowlanej na działkach nr [...] oraz [...] (od strony Rowu [...]), na których został wykonany przez właściciela – S. K. nasyp o długości około 200 m., wysokości około 7 m. oraz szerokości podstawy około 15 m.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.) przekazujące według właściwości ww. pismo L. M. Wójt Gminy [...] przekazał ww. wniosek (na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.) do Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi Marszałek Województwa [...] przekazał według właściwości przedmiotową sprawę do Wójta Gminy [...]. Jak wskazał organ wnioskujący w dniach: [...] czerwca – [...] lipca 2016 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] Delegatura w [...] przeprowadzili kontrolę firmy ZPHU [...], Cegielnia [...], w trakcie której ustalono, że użycie popiołów (odpady o kodzie 10 01 02) do budowy wału ziemnego jest niezgodne z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], na odzysk odpadów poza instalacjami, zmienioną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] (pismo WIOŚ Delegatura w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]).
Następnie na podstawie art. 47 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 797 ze zm.) przedsiębiorca został wezwany przez Marszałka: "do niezwłocznego zaniechania naruszenia przepisów ustawy o odpadach i warunków posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W wezwaniu przedsiębiorca został zobowiązany do zlikwidowania wału/nasypu i ponownego zdeponowania w wyrobisku odpadów z niego wydobytych wykorzystanych do budowy wału" - zgodnie z pismem z dnia [...] listopada 2016 r.
W dniach [...] – [...] lutego 2017 r. pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeprowadzili kontrolę działalności ww. przedsiębiorcy [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Marszałek poinformował Wójta Gminy [...], że przeprowadzona kontrola nie wykazała naruszenia przez S. K. warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie wypełniania wyrobiska poeksploatacyjnego. W wyniku kontroli stwierdzono, że do budowy wału nie zostały użyte odpady odpowiadające swoim charakterem odpadom zdeponowanym w wyrobisku, tj. odpadom, których odzysk w procesie wypełniania wyrobiska poeksploatacyjnego został udokumentowany przez przedsiębiorcą za pomocą prowadzonej ewidencji odpadów.
Wójt Gminy [...] nie zgodził się ze stanowiskiem Marszałka Województwa [...], że budowa wału/nasypu nie jest i nie może być niezgodna z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na odzysk odpadów poza instalacjami, zmienioną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów poprzez wypełnienie odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego w m. [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałek pisze, że skierował do S. K. pismo informujące o naruszeniu przepisów ustawy odpadach i warunków udzielonego zezwolenia, poprzez wydobycie uprzednio zdeponowanych w wyrobisku odpadów, a więc odpadów poddanych procesowi odzysku R5, polegającemu na wypełnieniu wyrobisku poeksploatacyjnego i wykorzystania ich do budowy wału/nasypu.
Natomiast po przeprowadzonej przez siebie kontroli w 2017 r. nie stwierdził nieprawidłowości, mając pełną świadomość, że przedsiębiorca odpady o kodzie 10 01 02 w pierwszej kolejności użył do rekultywacji wyrobiska pocegielnianego zgodnie z zezwoleniem, po czym je wydobył, zmieszał z masami ziemi gruzem, a następnie usypał nasyp będący przedmiotem niniejszego sporu.
Biorąc pod uwagę powyższe organ wnioskujący uznał, że użycie popiołów do budowy nasypu przez S. K. było niezgodne z posiadanymi zezwoleniami, a tym samym doszło do naruszenia postanowień pkt 1.3 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. poprzez wypełnienie wyrobiska poeksploatacyjnego powyżej rzędnych terenów nieprzekształconych, a zatem organem właściwym w sprawie powinien być Marszałek Województwa [...].
W obszernej odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wskazał przede wszystkim, że organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie/odzysk odpadów w procesie budowy nasypów, budowli, obiektów budowlanych itp. jest zgodnie art 41 ust 3 ustawy o odpadach, właściwy miejscowo starosta. W przypadku, gdy Starosta [...] nie udzielił ww. przedsiębiorcy takiego zezwolenia (organ nie dysponuje wiedzą na ten temat), nasyp został usypany nielegalnie. Organem właściwym do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania/magazynowania zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Ponadto przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach podlega również administracyjnej karze pieniężnej, którą wymierza w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Biorąc, więc pod uwagę fakt, że nasyp został usypany na terenie gminy [...], a także, że do zadań własnych Gminy należą sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym), organem właściwym do rozpatrzenia pisma z dnia [...] września 2020 r. - "zawiadomienia o możliwości dopuszczenia się samowoli budowlanej" jest Wójt Gminy [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość, a zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. takie spory rozstrzyga sąd administracyjny, a konkretnie, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny.
Sporem o właściwość (jak również sporem kompetencyjnym) jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co, do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach.
Jak wynika z powyższego, o sporze możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stany faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno, więc mówić o sporze o właściwość (kompetencyjnym), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie właściwości (kompetencji) tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów, co do istoty sprawy. I dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. O ile bowiem Wójt Gminy [...] nie zgadza się ze stanowiskiem Marszałka Województwa [...], że budowa wału/nasypu nie jest niezgodna z decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zmienioną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów poprzez wypełnienie odpadami wyrobiska poeksploatacyjnego w m. [...], jak również nie zgadza się z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Marszałka w 2017 r., uznając że przedsiębiorca odpady o kodzie 10 01 02 w pierwszej kolejności użył do rekultywacji wyrobiska pocegielnianego zgodnie z zezwoleniem, po czym je wydobył, zmieszał z masami ziemi gruzem, a następnie usypał nasyp będący przedmiotem niniejszego sporu, o tyle sam Marszałek Województwa [...] uważa, że w przedmiotowej sprawie zasadne jest nakazanie przedsiębiorcy usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania/magazynowania zgodnie z przepisem art. 26 ust 2 ustawy o odpadach, a właściwym jest w tym zakresie Wójt Gminy [...].
Natomiast wedle Wójta niewłaściwe magazynowanie odpadów związane jest z działalnością przedsiębiorcy prowadzoną na podstawie pozwoleń udzielonych mu przez Marszałka (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zmieniona decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r.).
W świetle powyższego, analizując treść wniosku oraz nadesłanych akt administracyjnych, nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniał spór o właściwość. Organy nie podjęły stosownych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie ustalenie przedmiotu sprawy i ustalenie, jakie przepisy mają zastosowanie. Taki stan rzeczy sprawia, że na tym etapie sprawy nie można mówić o sporze, albowiem w rzeczywistości organy oczekują, że Naczelny Sąd Administracyjny oceni stan faktyczny sprawy, ustali co jest przedmiotem sprawy i wskaże według jakich przepisów materialnoprawnych sprawa ta powinna być prowadzona. Jest to tym samym pozorny spór o właściwość, albowiem w rzeczywistości istnieje między organami spór co do przedmiotu sprawy, a w konsekwencji spór o ustalenie jakie przepisy materialnoprawne powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.
Rozstrzygając spór o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje organ właściwy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie takiego sporu nie może polegać na wyszukiwaniu właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. To organ administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być zatem poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.