Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...], Miasto Z. W uzasadnieniu wniosku Starosta O. wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. Gmina Z. zwróciła się do Starosty O. z wnioskami o wydanie zezwoleń na usunięcie drzew, rosnących w obrębie przedmiotowych działek, stanowiących własność Gminy Z. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskowane do usunięcia drzewa znajdują się w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej miasta Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] "układ urbanistyczny miasta Z. z XIV/XV wieku wraz z zespołem zabudowy z 2 poł.
XIX w. oraz historycznie wykształconymi ciągami komunikacyjnymi i zielenią miejską, a także stawami i ciągami wodnymi z XVIII/XIX w. w granicach wg załącznika nr 1, nr 2 do decyzji". W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], [...], Starosta O. przekazał w/w wnioski do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] organ ten odesłał wnioski Gminy Z. do Starosty O. do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami, informując, że na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OW 82/12 zmienił wykładnię prawa i obecnie "posiada kompetencje jedynie do wydania pozwoleń na usuwanie drzew i krzewów na działkach wpisanych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków oraz stanowiących element zieleni miejskiej towarzyszącej historycznemu układowi urbanistycznemu miasta Z". W ocenie Starosty O., w świetle art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.
Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OW 180/13, przyznane wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków uprawnienie do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów dotyczy drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i nie ogranicza zadań tego organu do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów wpisanych do rejestru zabytków jedynie w przypadku decyzji o indywidualnym wpisie do rejestru zabytków. Art. 83 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie wskazuje na cechy, jakimi powinny odznaczać się drzewa lub krzewy rosnące na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, bez względu na to, czy drzewo przedstawia wartości historyczne. Niezmienny pozostaje bowiem fakt, że drzewo znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która przedstawione wartości posiada i została wpisana do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na wniosek, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wskazując na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II OW 82/12. Organ powołał się także na ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2015 r. na terenie działki nr ewid. [...], z których to, zdaniem organu, wynika brak kompetencji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do wydania zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazał, że działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie układu urbanistycznego, ale nie jest wymieniona w decyzji Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki B. z dnia [...] sierpnia 1993 r., wpisującej pod [....] wczesnośredniowieczne grodzisko w Z., stanowisko 2, rozciągające się pomiędzy ul. K./ od zachodu/ do zachodniej pierzei Rynku, od ul. P. do ul. K. Działa ta nie stanowi również, w ocenie organu, terenu komponowanej zieleni miejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. jak i Starosta O. nie uznają się za organy właściwe do rozpatrzenia wniosków Gminy Z. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], Miasto Z., położonych w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej. Nieruchomości te znajdują się na terenie układu urbanistycznego, który został objęty ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lutego 1987 r., którą wpisano do rejestru zabytków "układ urbanistyczny miasta Z. z XIV/XV wieku wraz z zespołem zabudowy z 2 poł. XIX w. oraz historycznie wykształconymi ciągami komunikacyjnymi i zielenią miejską, a także stawami i ciągami wodnymi z XVIII/XIX w. w granicach wg załącznika nr 1, nr 2 do decyzji".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego negatywne spory kompetencyjne pomiędzy wójtami (burmistrzami, prezydentami miast), starostami a wojewódzkimi konserwatorami zabytków, dotyczące ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na obszarach, o których mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), tj. wpisanych do rejestru historycznych układów urbanistycznych, ruralistycznych lub historycznych zespołów budowlanych, można było do tej pory zaobserwować rozbieżności w zakresie ustalenia, czy fakt wpisania do rejestru zabytków np. układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na obszarze której znajduje się drzewo objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia.
W odpowiedzi na niejednolite stanowisko judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 19 października 2015 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę II OPS 3/15 (dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśniającą przedmiotową kwestię. W uchwale NSA uwzględnił, iż na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, dokonanej art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), dotychczasowa norma prawna zawarta w art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w niezmienionym brzmieniu stała się częścią innej jednostki redakcyjnej tej ustawy. Obowiązujący od dnia 28 sierpnia 2015 r. art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody otrzymał bowiem brzmienie: "Zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków- wojewódzki konserwator zabytków".
Treść tego artykułu wskazuje, że zachowana została tożsamość normatywna powołanych przepisów. Zmianie uległo również brzmienie art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Poprzednio stwierdzał on, iż czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Obecnie w znowelizowanym przepisie dodano zastrzeżenie, iż sytuacja taka ma miejsce, o ile nieruchomość nie znajduje się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. W w/w uchwale NSA stwierdził, iż zgodnie z art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków układ urbanistyczny, ruralistyczny lub zespół budowlany w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) jest wojewódzki konserwator zabytków.
W uzasadnieniu uchwały NSA, wskazując na stanowisko judykatury, podniósł, że ustawa o ochronie zabytków, przewidująca, iż jedną z form ochrony zabytków stanowi wpis do rejestru zabytków, nie daje podstaw do prowadzenia odrębnego rejestru dla nieruchomości objętych decyzją "indywidualną" i odrębnego dla nieruchomości wpisanych decyzją "obszarową". Istotne jest, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie konserwatorskiej podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m. in. układami urbanistycznymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu powyższej ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości. NSA wyraźnie podkreślił, że nie można podzielić stanowiska, iż wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym do wydawania zezwoleń, o których mowa w art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tylko w przypadku, gdy drzewo (krzew) znajduje się na terenie nieruchomości, której dotyczy decyzja o wpisie do rejestru zabytku nieruchomego "jednostkowego" oraz w sytuacji, gdy w decyzji o wpisie zabytku nieruchomego "obszarowego" (historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego) wymieniono wprost zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, będącą integralną częścią tego zabytku.
W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, jego elementami są budynki i inne obiekty (w szczególności zieleń) tworzące ten układ. Uznania właściwości organu ochrony konserwatorskiej w sprawach usunięcia drzewa (krzewu) nie podważa to, że wpis historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego do rejestru zabytków nie oznacza automatycznie, iż poszczególne obiekty (elementy) tego układu lub zespołu zostają wpisane do rejestru zabytków. To, że każdy z obiektów wchodzących w skład układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego.
O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie usunięcia drzewa lub krzewu przesądza to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy wniosek, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, a nie to, czy poszczególny składnik przyrody (drzewo, krzew) został wpisany do rejestru zabytków. W przepisie art. 83 a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie posłużono się określeniem "drzewa lub krzewy wpisane do rejestru zabytków", lecz "drzewa lub krzewy z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Ustawodawca nie uzależnia zatem właściwości rzeczowej wojewódzkiego konserwatora zabytków od tego, czy drzewo (krzew) zostało wpisane do rejestru zabytków, w szczególności nie wskazuje, że musi się odznaczać ono tymi samymi cechami co chronione prawem zabytki.
Na gruncie niniejszej sprawy, przedmiot ochrony konserwatorskiej określony został w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lutego 1987 r., a także decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., [...]. Decyzja obszarowa z dnia [...] sierpnia 1993 r. ma odmienny charakter, ze względu na to, że wymienione są w niej indywidualne działki oraz dotyczy ochrony wczesnośredniowiecznego grodziska w Z. w granicach wymienionych w decyzji działek. W świetle dokonanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. wykreślenia z rejestru zabytków obszaru stanowiącego część pośredniej strefy ochrony układu urbanistycznego miasta Z., nadal w rejestrze zabytków pozostaje część układu urbanistycznego miasta Z. z XIV/XV wieku, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., wpisanego do rejestru decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. (strefa ścisła ochrony i część strefy pośredniej ochrony) wraz z zespołem zabudowy z 2 poł.
XIX w. oraz z historycznie wykształconymi ciągami komunikacyjnymi i zielenią miejską, a także stawami i ciągami wodnymi z XVIII/XIX w. Istotne jest zatem, że w decyzji o wpisie do rejestru układu urbanistycznego wymieniono wyraźnie zieleń jako przedmiot ochrony prawnej. Nawet jeśli przyjąć, że drzewa, objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycinkę, nie stanowią formy historycznej zieleni komponowanej, to i tak właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie udzielenia zezwolenia na ich wycinkę nie może budzić wątpliwości. Usunięcie drzewa (krzewu) z terenu układu urbanistycznego stanowi ingerencję w te założenia przestrzenne i wpływa na ich kształt. To organy konserwatorskie, jako wyspecjalizowane służby państwowe w zakresie ochrony zabytków, powinny decydować, czy usunięcie drzewa (krzewu) stanowi zagrożenie dla zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Ustawodawca, ustalając właściwość organu ochrony zabytków w sprawach dotyczących wycięcia drzew (krzewów) z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, miał na celu zapewnienie temu organowi kontroli nad wszelkimi aspektami gospodarki zabytkiem nieruchomym, w tym kontrolę nad zmianami dokonywanymi przy takim zabytku lub na jego obszarze.
Ochrona tego rodzaju zabytków nieruchomych nie może być rozważana w oderwaniu od znajdującej się w ich otoczeniu zieleni, która w istocie stanowi część składową zabytku nieruchomego, będącego układem. Nie oznacza to jednocześnie traktowania każdego drzewa (krzewu), znajdujących się na terenie założenia urbanistycznego, jako wpisanego do rejestru zabytków.
Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego jest w świetle ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wystarczającym dla przyjęcia, że dokonanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.