Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 kwietnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze Starostą Ostrowskim przez wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w sprawie przywrócenia środowiska do stanu właściwego wskutek wycieku paliwa z baku ciągnika siodłowego marki [...] z naczepą, który nastąpił w wyniku kolizji drogowej, która miała miejsce [...] maja 2014 r. w m. [...].
Jak wynika z akt sprawy, powodem przekazania sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie było położenie miejsca kolizji na drodze przebiegającej przez obszar chroniony w ramach sieci Natura 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków - Puszcza Biała (kod obszaru PLB 140007). Na skutek wycieku paliwa zanieczyszczeniu uległo pobocze drogi krajowej nr 8 na obszarze o kształcie prostokąta o wymiarach 1x30 m (1 m szerokości pobocza wzdłuż odcinka drogi o długości 30 m).
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, nie jest on organem właściwym w sprawie. Organ wyjaśnił, że nie posiada informacji na temat występowania gatunków objętych ochroną gatunkową i siedlisk przyrodniczych w miejscu zdarzenia - kolizji drogowej (stan początkowy), wobec czego nie ma możliwości oceny, czy doszło do zniszczenia gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, a tym samym czy wystąpiła szkoda w środowisku, mająca znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony gatunków lub siedlisk przyrodniczych na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku lub siedliska.
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, zanieczyszczenie gruntu na poboczu drogi krajowej na tak wąskim obszarze nie spowodowało wystąpienia szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, nawet przy teoretycznym założeniu, że te gatunki (szczególnie ptaków będących przedmiotami ochrony w obszarze) i siedliska tam występowały. Zniszczeniu uległo jedynie środowisko gruntowe.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podkreślił, że substancja, która zanieczyściła środowisko gruntowe nie była substancją transportowaną, wobec czego nie można uznać, że do skażenia doszło w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Ostrowski wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że zaistniała szkoda występuje wśród zwartego kompleksu leśnego w obszarze Natura 2000 (obszary specjalne. ochrony ptaków), Puszcza Biała PLB 140007 i może dotyczyć gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych tego obszaru. Właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wynika zatem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"). Zdaniem Starosty Ostrowskiego, przepisy "ustawy szkodowej" stosuje się nie tylko w odniesieniu do działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku, wymienionej w art. 3, ale również spowodowanych przez inną działalność, jeżeli dotyczy chronionych siedlisk przyrodniczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór w niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim właściwego określenia zakresu przedmiotowego przepisów ustawy szkodowej. Organem właściwym na gruncie ustawy szkodowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast, jeżeli sprawa nie może podlegać przepisom ustawy szkodowej, zastosowanie w sprawie znajdzie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). W takim przypadku, organem właściwym byłby starosta. Powyższe ustawy zawierają rozwiązania o charakterze komplementarnym, konieczne jest zatem dokładne określenie zakresu przedmiotowego danej regulacji.
Zakres przedmiotowy ustawy szkodowej został określony w art. 2 ust. 1, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku (pkt 1) lub spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska (pkt 2). Zasadą jest zatem, że szkodę bądź zagrożenie szkodą w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy może spowodować jedynie działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzająca ryzyko szkody w środowisku. Działalność tego rodzaju zostało szczegółowo uregulowana w art. 3 ustawy szkodowej, który (co jest poza sporem) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Rozważenia zatem wymaga, czy zachodzi wyjątek od powyższej zasady, przewidziany w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, który rozszerza zakres stosowania ustawy na wszelką działalność podmiotów korzystających ze środowiska, o ile tylko powoduje ona lub może powodować szkodę dotyczącą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz spowodowana została z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.
Przez bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku rozumieć należy wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej). Szkoda w środowisku to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska:
- - w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych - art. 6 pkt 11 lit. a),
- - w wodach, mająca znaczący negatywny wpływ na potencjał ekologiczny, stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód - art. 6 pkt 11 lit. b) - lub
- - w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi - art. 6 pkt 11 lit. c).
Uznać zatem należy, że ustawa szkodowa znajdzie zastosowanie do innej działalności niż stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, jeżeli ta negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych zostanie spowodowana przez podmiot korzystający ze środowiska, w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, a więc jedynie w przypadku wystąpienia szkody w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. a).
Podmiotem korzystającym ze środowiska jest podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy p.o.ś., prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, powodującą bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ustawy p.o.ś., podmiotem korzystającym ze środowiska jest przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.) oraz przedsiębiorca zagraniczny w rozumieniu art. 5 pkt 3 tej ustawy, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz jednostka organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a także osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa w art. 3 pkt 20 lit. a ustawy p.o.ś., korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.
W niniejszej sprawie oznacza to, że wskazanie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jako organu właściwego w sprawie wymagałoby jednoczesnego spełnienia następujących przesłanek:
- 1. doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku;
- 2. zagrożenie szkodą lub szkoda zostały spowodowane przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska;
- 3. zagrożenie szkodą lub szkoda dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych;
- 4. zagrożenie szkodą lub szkoda wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.
Akta sprawy nie pozwalają jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy powyższe przesłanki zostały spełnione. Przede wszystkim nie wynika z nich, czy w sprawie wystąpiła szkoda w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. a) ustawy szkodowej. Jak wskazuje w treści wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, nie posiada on informacji na temat występowania gatunków objętych ochroną gatunkową i siedlisk przyrodniczych. Tylko w takim przypadku przepisy ustawy mogłyby mieć zastosowanie, bowiem jak już wyżej wskazano, do tego rodzaju szkody odnosi się art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Miejsce kolizji znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 ustanowionego na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 627 ze zm.) w § 2 pkt 59 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133) – Puszcza Biała (kod obszaru PLB140007). Nie oznacza to jednak jeszcze, że dotyczy gatunków objętych ochroną gatunkową i siedlisk przyrodniczych.
Ponadto z akt sprawy wynika jedynie, że wyciek nastąpił z pojazdu stanowiącego własność białoruskiej firmy transportowej, natomiast brak jest szczegółowych informacji na ten temat. Nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, czy mamy do czynienia z podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy p.o.ś., szczególnie uwzględniając, że osoby fizyczne mogą być uznane za podmioty korzystające ze środowiska tylko w wąskim zakresie, a w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione jednoznacznie, czy mamy do czynienia z przedsiębiorcą (w tym czy jest to przedsiębiorca polski czy zagraniczny), czy też inną jednostką bądź osobą fizyczną dokonującą transportu we własnym zakresie i na własny rachunek. Akta sprawy nie pozwalają również rozstrzygnąć, czy w sprawie można mówić o winie podmiotu, który spowodował szkodę, ponieważ kwestia ta nie została jeszcze wyjaśniona, a w kolizji brały udział trzy pojazdy.
Dopiero jednoznaczne ustalenie powyższych kwestii pozwoli rozstrzygnąć, czy w sprawie znaleźć mogą zastosowanie przepisy ustawy szkodowej, a więc czy organem właściwym do jej załatwienia może być regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na obecnym etapie spór ma więc charakter abstrakcyjny, ponieważ opiera się na nieprecyzyjnie ustalonym stanie faktycznym. Oznacza to, że spór jest sporem koncentrującym się wokół faktów, a nie prawa i jako taki nie może zostać rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.