Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta K. wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r. zwrócił się o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Gminy i Miasta K. a Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., Oddział w L., Inspektorat w K. w sprawie wskazania organu właściwego do usunięcia padłej dzikiej zwierzyny.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 11 maja 2016 r. pracownik Urzędu Miasta K. poinformował Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., Oddział w L., Inspektorat w K., że w korycie rzeki W. przy ul. J., na działce nr ew. [...] obręb O., stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., Oddział w L., znajduje się padła dzika zwierzyna i jest konieczne jej usunięcie. Zdaniem organu obowiązek usunięcia zwłok zwierzyny ciąży na właścicielu nieruchomości, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 847 ze zm.).
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. nie zgodził się z tym stanowiskiem i stwierdził, że w świetle art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 2016 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) usunięcie padłego zwierzęcia jest zadaniem własnym gminy.
W piśmie z 15 maja 2016 r. Burmistrz Gminy i Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy K., podał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. W tym celu są obowiązani m. in. usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Zwłoki zwierząt, w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) stanowią odpad (o kodzie 02 01 82). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) odpadem jest każda substancja lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do jego pozbycia jest zobowiązany.
Wynika z powyższego, że właściciel nieruchomości na terenie której padło zwierzę łowne, jest posiadaczem odpadu - padłego zwierzęcia. W związku z tym jest obowiązany do postępowania z odpadem w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami.
Z powyższego wynika, że to na właścicielu nieruchomości, na której zwierzę padło (posiadaczu, zarządzającym nieruchomością) a nie na gminie ciąży obowiązek usunięcia zwłok zwierzęcia. Obowiązek Gminy w tym zakresie ogranicza się do nieruchomości gminnych.
Organ inicjujący spór kompetencyjny dodał, że ponieważ Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. nie wykonał tego obowiązku, Miasto K. usunęło zwłoki zwierzęcia. Koszty zabezpieczenia i utylizacji zwłok poniosło Miasto K. W związku z tym niezbędne jest rozstrzygnięcie, czy Miasto było zobligowane do usunięcia zwierzęcia z terenów nie będących jego własnością i wyegzekowanie poniesionych nakładów.
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podał, że przepis art. 3 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie ma charakteru zamkniętego, a zatem gmina jest obowiązana do podejmowania także innych, niewymienionych w tym przepisie działań, o ile są one konieczne do utrzymania czystości i porządku. Rzeki są ogólnodostępnymi miejscami publicznymi, służącą potrzebom lokalnej społeczności, są wiec terenami otwartymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 11 powołanej ustawy. Odnosząc się do kwestii zwrotu kosztów poniesionych na usunięcie i utylizację zwłok padłego zwierzęcia, organ podał, że zwierzęta łowne w stanie wolnym są dobrem ogólnonarodowym i stanowią własność Skarbu Państwa. Roszczenie powinno więc być kierowane do Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek Burmistrza Gminy Miasto K. nie jest dopuszczalny i dlatego podlega odrzuceniu.
W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowym i kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa we wspomnianym art. 4 p.p.s.a., na wniosek, w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W literaturze prawniczej spór o właściwość definiuje się jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Rozróżnia się spór o właściwość w ujęciu pozytywnym i negatywnym. Spór pozytywny występuje wówczas, gdy dwa organy administracji publicznej uznają się równocześnie za właściwe do rozpoznania i do rozstrzygnięcia sprawy. Zaś spór negatywny odnosi się, do sytuacji, gdy w tej samej sprawie za niewłaściwe uznają się dwa lub więcej organy administracji publicznej.
W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym (Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 88 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r. syg. akt I OW 250/05 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny na stronie: www.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że granice kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych (art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) wyznacza przede wszystkim związek funkcjonalny pomiędzy kognicją sądów administracyjnych, a przedmiotem sporu kompetencyjnego. Inaczej mówiąc, Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia sporu kompetencyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej, która może być załatwiona w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a i § 3 p.p.s.a.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, który z wymienionych organów jest obowiązany do usunięcia zwłok padłego dzikiego zwierzęcia i poniesienia kosztów tej czynności. Wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu został złożony po usunięciu tych zwłok przez Miasto K. Miasto K. wnioskujące o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powołało się na art. art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Według tego przepisu właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. W tym celu są obowiązani m. in. usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Skierowanie tego obowiązku do podmiotów określonych w tym przepisie wskazuje, że działania zmierzające do jego wykonania z istoty nie są czynnościami organu administracji publicznej polegającymi na załatwieniu sprawy administracyjnej.
Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. stwierdził natomiast, że w świetle art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 2016 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, usuniecie padłego zwierzęcia jest zadaniem własnym gminy. Przepis ten stanowi bowiem, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt. Wykonaniu przez gminę tego zadania nie przypisano jednakże żadnej konkretnej formy prawnej. Zapewnienie zbierania, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt to raczej działania organizatorskie, a nie prawne. Nie polegają na załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji administracyjnej bądź innego aktu lub czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.
Z tej więc racji, że spór dotyczy co prawda wykonania określonych obowiązków prawnych, jednakże w sposób nie polegający na załatwieniu sprawy administracyjnej, rozstrzygnięcie tego sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niedopuszczalne.
Istnieje ponadto drugi powód niedopuszczalności rozstrzygnięcia tego sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu podano, że zwłoki padłego zwierzęcia zostały usunięte, natomiast wnioskodawcy rozstrzygnięcie sporu jest istotne, ponieważ chodzi o dochodzenie roszczeń z tytułu poniesionych przez wnioskodawcę kosztów tego działania.
W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez sąd administracyjny jest dopuszczalne, jeżeli spór jest aktualny (Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 87). Wykonanie czynności będącej przedmiotem sporu przez jedną ze stron sporu, w tym przypadku przez wnioskodawcę, czyni ten spor nieaktualnym, co sprawia, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kwalifikuje się również z tego powodu do odrzucenia. Jednocześnie zaś dochodzenie roszczeń z tytułu poniesionych kosztów podjętych działań faktycznych ma charakter cywilnoprawny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.