Uzasadnienie
Wnioskiem z 22 stycznia 2016 r. Starosta Zduńskowolski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta Gminy Zduńska Wola jako organu właściwego w sprawie uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenia przepustowości rowów we wsi Wymysłów, gm. Zduńska Wola.
W uzasadnieniu Starosta Zduńskowolski wskazał, że Wójt Gminy Zduńska Wola pismem z 22 października 2015 r. przekazał Staroście Zduńskowolskiemu wniosek Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli z 17 września 2013 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenia przepustowości rowów we wsi Wymysłów, gm. Zduńska Wola, a także uregulowanie stosunków wodnych oraz zwiększenie przepustowości rowów, tak żeby nieruchomości położone we wsi Wymysłów (w tym także działka o nr [...] należąca do J.W.) nie ulegały zalewaniu w wyniku opadów atmosferycznych. Prokurator wnosił także o powiadomienie go o sposobie rozpoznania niniejszego wniosku oraz doręczenie odpisów wszystkich decyzji podjętych w tej sprawie wraz z innymi załącznikami, tj. pismem Prokuratora Prokuratury Rejonowej Zduńskiej Woli z 16 września 2015 r., sygnatura: Pa 37/13 (wraz z materiałami zgromadzonymi w sprawie), oraz stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 października 2015 r., znak: [...].
W uzasadnieniu powołanego pisma z 22 października 2015 r. Wójt Gminy Zduńska Wola wskazał, że na wniosek Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli wszczął postępowanie w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenia przepustowości rowów oraz wystąpił do Prokuratora o uszczegółowienie wniosku. Prokurator w odpowiedzi na żądanie organu wskazał, że jego wniosek dotyczył nie tylko wskazanej nieruchomości, ale uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenia przepustowości rowów we wsi Wymysłów (pismo z 16 września 2015 r.). Wójt Gminy Zduńska Wola kierując się stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu wyrażonym w piśmie z 15 października 2015 r., stwierdził, że rów przydrożny należy uznać za urządzenie wodne w rozumieniu ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") z uwagi na to, że służy do okresowego prowadzenia wody i stanowi urządzenie do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego.
Powyższy pogląd organu stanowił przesłankę do przekazania sprawy Staroście Zduńskowolskiemu. Zdaniem Wójta Gminy Zduńska Wola również w sprawie zwiększenia przepustowości pozostałych urządzeń wodnych - rowów zlokalizowanych we wsi Wymysłów, właściwym do załatwienia sprawy w trybie art. 64b Prawa wodnego jest również organ wydający pozwolenie wodnoprawne. Przepis art. 64b stanowi lex specialis względem art. 29 Prawa wodnego i obejmuje przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych spowodowanej zarówno nienależytym utrzymaniem bądź jego brakiem, jak i celowym zasypaniem rowu.
Starosta Zduńskowolski wskazał, że wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli, doprecyzowany w piśmie z 16 września 2015 r. dotyczył uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenia przepustowości rowów we wsi Wymysłów. W ocenie Starosty Zduńskowolskiego, zastosowanie w sprawie ma art. 29 ust. 3 Prawo wodne, co uzasadnia właściwość Wójta Gminy Zduńska Wola.
Zdaniem Starosty Zduńskowolskiego, sformułowanie "zwiększenie przepustowości" sugeruje zmianę parametrów rowów, tj. ich przebudowę. W przypadku rowów, które, zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego są zaliczane do urządzeń wodnych jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, ich przebudowa wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawo wodne). Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych niezastrzeżonych dla innych organów jest starosta - zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne wydaje się, zgodnie z treścią art. 131 ust. 1 powołanej ustawy, wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu.
Zdaniem wnioskodawcy, jednym z zagadnień podstawowych w przedmiotowej sprawie jest określenie statusu rowów przydrożnych. W ocenie Starosty Zduńskowolskiego wątpliwości budzi traktowanie rowów przydrożnych jako urządzeń wodnych w rozumieniu ustawy - Prawo wodne (por. art. 9 ust. 1 pkt 13 oraz pkt 19 lit. a). Rowy przydrożne stanowią, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DzU. z 2016 r. poz. 124), wyposażenie techniczne dróg jako urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę (por. dział IV rozdział 1 § 101 - 108), tj. część składową drogi. Droga, zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 440), oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (por. pkt 1). Zgodnie z treścią § 108 powołanego rozporządzenia wody opadowe z pasa drogowego odprowadzane do odbiornika wody lub do ziemi powinny spełniać wymagania określone w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Z powołanego przepisu wynika, że wody opadowe z pasa drogowego są ściekami w rozumieniu ustawy - Prawo wodne (por. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit c) w momencie ich wprowadzania do wód lub do ziemi poza pasem drogowym, ponieważ dopiero w tym momencie powinny spełniać wymagania określone w przepisach dotyczących ochrony środowiska, tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800).
W rozumieniu ustawy - Prawo wodne wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest szczególnym korzystaniem z wód, na które jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Z tych przyczyn Starosta Zduńskowolski doszedł do przekonania, że rowy przydrożne nie są urządzeniami służącymi kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że nie są więc urządzeniami wodnymi w rozumieniu tej ustawy, a w sprawach ich dotyczących nie mogą być wydawane pozwolenia wodnoprawne. Wyłącza to ingerencję władczą starosty, jako organu właściwego do wydawania pozwolenia wodnoprawnego, w sprawach ich funkcjonowania. Starosta Zduńskowolski stanął na stanowisku, że sprawa podlega załatwieniu w trybie art. 29 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Zduńska Wola wniósł o wskazanie Starosty Zduńskowolskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Wójta Gminy Zduńska Wola przedmiotowe rowy są urządzeniami wodnymi w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Rów przydrożny służy bowiem okresowemu odprowadzaniu wody, a więc jest urządzeniem wodnym zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie konieczne jest dokonanie oceny wzajemnej relacji przepisów ustawy Prawo wodne, a przede wszystkim art. 29 i art. 64b tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy, rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Oznacza to, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne dotyczący obowiązków związanych z utrzymywaniem tego rodzaju urządzeń. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla konieczności ustalenia, czy w tej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 64b ustawy Prawo wodne, który dotyczy należytego utrzymania urządzenia wodnego, którym jest niewątpliwie przedmiotowy rów (art. 9 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne). Jak bowiem trafnie wskazuje Wójt Gminy Zduńska Wola, o kwalifikacji przedmiotowych rowów jako urządzeń wodnych nie przesądza ich inna, dodatkowa funkcja wynikająca z przepisów ustawy o drogach. Natomiast rowy są niewątpliwie urządzeniami wodnymi co wynika wprost z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgodnie z art. 64b ustawy Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.
Hipotezy norm dekodowanych z cytowanych wyżej przepisów są różne. Norma z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 64b ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Z akt sprawy wynika, że Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli domagał się uregulowania stosunków wodnych oraz zwiększenie przepustowości rowów, tak żeby nieruchomości położone we wsi Wymysłów nie ulegały zalewaniu w wyniku opadów atmosferycznych. Niewątpliwie zwiększenie przepustowości rowów należy oceniać jako ich należyte utrzymanie.
Ponadto rowy jako urządzenia wodne są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane w celu utrzymania jego drożności na całej długości. Wskazanie w tej sprawie wójta jako organu właściwego oznaczałoby, że nakładane przez niego, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, stosowne nakazy nie mogłyby zapewnić prawidłowej i skoordynowanej drożności systemu urządzeń wodnych, tj. właściwego ich utrzymania na całej długości. Z tej przyczyny przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie stanowi w niniejszej sprawie normy kompetencyjnej dla Wójta Gminy Zduńska Wola.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Zduńskowolskiego jako organ właściwy w sprawie.