Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o to, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku T. W. z [...] lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na założeniu pracowniczych ogrodów działkowych w D., przez wskazanie jako organu właściwego Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Spór kompetencyjny powstał, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z [...] stycznia 2012 r. przekazał podanie T. W. z [...] lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na założeniu pracowniczych ogrodów działkowych w D. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach. Uzasadniając przekazanie podania przedstawiono następującą argumentację.
Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny prawa właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.
Decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. została wydana na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i od tego czasu materia nim objęta jest regulowana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei według art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. dotyczy zatwierdzenia miejsca i warunków założenia pracowniczych ogrodów działkowych. Wobec tego na podstawie aktualnych przepisów organem właściwym do wydania takiej decyzji byłby Prezydent Miasta Kielce, jako organ pierwszej instancji, zaś organem wyższego stopnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. W konsekwencji organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wdając się w spór kompetencyjny z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, stwierdziło, że dopóki organ, który wydał kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzję administracyjną, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie tych przepisów. Następnie powołano się na art. 17 pkt 2 k.p.a., wskazując, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Dalej stwierdzono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako centralny organ administracji rządowej wykonuje zarówno zadania administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego oraz że jest organem właściwym w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego, w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Z tego wyprowadzono wniosek, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego, właściwy jest właściwy minister, a nie samorządowe kolegium odwoławcze.
Ponadto wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest jednostką podległą i nadzorowaną przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz że znajduje się w strukturach tego ministerstwa.
To mając na uwadze stwierdzono, że skoro decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. została wydana na podstawie ustawy Prawo budowlane, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przy czym jako podstawę prawną tak określonej właściwości powołano art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, jako organu administracji właściwego do rozpoznania podania T. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r.
Uzasadniając odpowiedź na wniosek powtórzono argumenty zawarte w piśmie z [...] stycznia 2012 r., które zasadzają się na tym, że:
- - w obecnym stanie prawnym nie występują jako organy administracji wojewódzkie zarządy rozbudowy miast i osiedli wiejskich,
- - materia uregulowana w, stanowiącym podstawę prawną decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r., art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., po zmianie wynikającej z ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, jest regulowana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - decyzji przewidzianej w art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w obecnym stanie prawnym najpełniej odpowiada decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - zgodnie z aktualnie obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zabudowy terenu jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zaś stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się (postanowienie NSA z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA nr 2 z 2005 r., poz. 46), że dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie, a następnie, jeżeli i ten organ uzna się za niewłaściwy – wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ administracji występujący do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest zobowiązany wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia tego sporu okoliczności.
Mając to na uwadze zauważyć należy, że przeciwstawne stanowiska będących w sporze kompetencyjnym organów administracji publicznej opierają się na sprzecznych ze sobą istotnych faktach. Ze stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika wprost, że ten organ administracji opiera swój wywód prawny na założeniu, iż wojewódzki zarząd rozbudowy miast i osiedli wiejskich to organ administracji publicznej, który został zlikwidowany. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach swoje stanowisko opiera na założeniu, że decyzja z [...] grudnia 1976 r. wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach jest w istocie decyzją wojewody. Nie stwierdza się tego wprawdzie wprost, ale wynika to chociażby z następującego fragmentu uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego: "Zatem, jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa budowlanego, kwestionowana jest decyzja wojewody, to organem wyższego stopnia, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, ale jest nim właściwy w sprawie minister."
Zauważona rozbieżność jest istotna. W świetle uchwały NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, w której stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a., decydujące znaczenia dla ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji ma fakt czy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a. Istotne jest więc czy w rozpoznawanej sprawie chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody, czy też organu, który na skutek zmian w organizacji organów administracji publicznej został zlikwidowany i nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a.
Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach twierdzi, że decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach z [...] grudnia 1976 r. jest w istocie decyzją wojewody, to winno wskazać przesłanki, na których takie założenie oparło. Zauważyć należy, że z samej treści tej decyzji (pomijając to, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie w dużym stopniu nieczytelna jej kopia) taki wniosek nie wynika. Z drugiej strony w świetle obowiązującej w dniu [...] grudnia 1976 r. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. nr 26 z 1975 r., poz. 139) wojewoda, będący terenowym organem administracji państwowej w województwie (art. 44 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) wydawał decyzje administracyjne (art. 57 ust. 2 powołanej ustawy) i mógł upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych kierowników i innych pracowników podległych mu urzędów, a także kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (art. 61 ust. 2 i 3 powołanej ustawy).
Na podstawie zawartej w art. 61 ust. 3 ustawy o radach narodowych delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz.U. nr 27, poz. 115), z którego wynikało, że terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mogły upoważnić do wydawania w swoim imieniu decyzji m.in. takie podmioty, jak kierowników wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich. To rozporządzenie nie obowiązywało jednakże w czasie wydania decyzji, o którą w rozpoznawanej sprawie chodzi. W tym czasie obowiązywało rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 1 października 1974 r. w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz.U. nr 36, poz. 214), w którym z kolei nie byli wymienieni kierownicy wojewódzkich zarządów (dyrekcji) rozbudowy miast i osiedli wiejskich.
Trzeba mieć też na uwadze, że w obowiązującym w czasie wydania decyzji z [...] grudnia 1976 r. stanie prawnym brak było przepisów regulujących ustrój organu administracji o nazwie wojewódzki zarząd (dyrekcja) rozbudowy miast i osiedli wiejskich.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach opiera swoją argumentację na założeniu, że przedmiotem podania o stwierdzenie nieważności decyzji jest decyzja wojewody, to wobec przedstawionych okoliczności, przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinno było wyjaśnić czy decyzja z [...] grudnia 1976 r., wydana, jak wynika z jej treści przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach, została w istocie wydana z upoważnienia Wojewody Kieleckiego. Niewyjaśnienie tej kwestii uniemożliwia rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny nie ma bowiem możliwości przeprowadzenia koniecznych w tej sprawie dowodów z akt sprawy, w której wydano decyzję z [...] grudnia 1976 r. i przede wszystkim z archiwalnych dokumentów określających status Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Kielcach, w tym ewentualnego upoważnienia do wydawania decyzji na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
To mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.