Uzasadnienie
Wojewoda O. wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Wojewodą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku nr [...] z [...] listopada 2011 r. złożonego przez [...] Sp. z o.o. dotyczącego zakresu prowadzenia monitoringu Składowiska Odpadów Komunalnych w D., w którego treści wniesiono o wygaszenie decyzji Wojewody O. nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. w części dotyczącej obowiązku nałożonego na inwestora i użytkownika składowiska do prowadzenia badań wpływu składowiska w D. na tereny przyległe w zakresie badań powietrza i gleby.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 21 listopada 2011 r. Marszałkowi Województwa O. doręczono wyżej wskazany wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2011 r., z którego jednoznacznie wynika, iż powołana decyzja stanowiła uzgodnienia projektowe dla Gminy N. I etapu realizacji budowy składowiska odpadów komunalnych w D., jej warunki zostały uwzględnione przy ustalaniu zakresu prowadzenia monitoringu i są realizowane do dnia dzisiejszego. W aktualnym stanie, zdaniem wnioskodawcy, z uwagi na brak oddziaływania składowiska na środowisko wygaszenie przedmiotowej decyzji z [...] maja 1996 r. we wnioskowanej części pozwoli na zaniechanie realizacji kosztownych badań.
W dniu 26 stycznia 2012 r. Marszałek Województwa O. identyfikując Wojewodę O. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy przekazał mu powołany wniosek na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.
Wojewoda O. podniósł, że art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś., nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygania zakresów kompetencji organów ochrony środowiska wyszczególnionych w w/w przepisie, bowiem określa on wyłącznie katalog tych organów.
Tym samym, zdaniem Wojewody, określenie zakresu kompetencji związane ze sferą realizowanych zadań winno nastąpić na podstawie aktualnego stanu prawnego normującego zakres przedmiotowy przekazanej do rozstrzygnięcia sprawy. Bezsprzecznym w ocenie organu jest twierdzenie, iż decyzja Wojewody O. z dnia [...] maja 1996 r. znajdowała legitymację w art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm), który stanowił, że rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegają ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko oraz uzgodnieniu z tym organem. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji.
Dyspozycja art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, posiadająca charakter "przepisu przejściowego i końcowego" przekazywała wojewodzie określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Akcentując temporalny charakter powołanego przepisu istotnym - dla rozpatrywanego stanu - jest stwierdzenie, że dokonywana od 2001 r. systemowa zmiana prawa ochrony środowiska zmieniła zakres kompetencji wojewody wyłączając możliwość rozstrzygania spraw dotyczących zakresu identyfikowalnego z przedmiotem art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, które przeszły pod kognicję jednostek samorządu terytorialnego.
Co do zasady zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw z dniem 1 października 2001 r. weszły w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, co implikowało utratą mocy obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (z wyjątkiem art. 37a), ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W tym stanie, zdaniem wnioskodawcy, brak jest jakichkolwiek podstaw do rozstrzygania przez wojewodę zakresu przedmiotowego dotyczącego zakresu prowadzenia monitoringu Składowiska Odpadów Komunalnych w D., a powołane zadanie zgodnie z wykładnią systemową winno być rozstrzygane ewentualnie z uwzględnieniem art. 4a ustawy o odpadach określającego, że:
- - Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w ustawie, z wyjątkiem kar pieniężnych;
- - zadania samorządu województwa, o których mowa w ustawie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w rozdziale 3, oraz spraw, o których mowa w art. 16b, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożył Marszałek Województwa O., wnosząc o wskazanie Wojewody O. jako organu właściwego do wygaszenia decyzji Wojewody O. z dnia [...] maja 1996 r.
Marszałek Województwa O. wskazał, że przekazując Wojewodzie O. wniosek [...] Sp. z o.o. wziął pod uwagę następujące przesłanki:
- 1. Decyzja Wojewody O. z [...] maja 1996 r. została wydana w oparciu o nieobowiązujący obecnie art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), zgodnie z którym rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegały ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko oraz uzgodnieniu z tym organem.
- 2. Mając na względzie brzmienie art. 162 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie /w przedmiotowej sprawie – Wojewoda O./, Marszałek Województwa O. nie mógł podjąć się rozpatrzenia sprawy.
- 3. W aktualnym stanie prawnym brak przepisów, które wprost odpowiadają unormowaniu art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zarówno przepisy przejściowe ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085), jak i przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) nie wskazują przekazania kompetencji marszałkowi województwa do rozpatrzenia wniosku o wygaszenie decyzji, w części dotyczącej prowadzenia badań w sąsiedztwie składowiska. Wobec powyższego, kierując się zasadą, iż nie można domniemywać kompetencji organu administracji, właściwość organu należy "ocenić według normy kompetencyjnej z dnia wydania decyzji przez właściwy organ w I instancji", /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.11.2011r., II OW 122/11/.
- 4. W zakresie procedury oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, po wydaniu omawianej decyzji Wojewody O., nastąpiła zmiana przepisów.
Marszałek Województwa O. wskazał, że w aktualnym stanie prawnym procedurę oceny oddziaływania na środowisko regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami (art. 72 ustawy), realizacja planowanych przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i wiąże organ wydający w/w decyzje (art. 72 ust. 1 i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).
W obecnie obowiązującej procedurze, brak jest trybu uzgadniania rozwiązań projektowych inwestycji, mogących pogorszyć stan środowiska. Wobec powyższego, brak jest szczegółowych regulacji stanowiących, iż kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji została przekazana Marszałkowi.
5. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 180 p.o.ś. eksploatacja składowiska odpadów - z uwagi na fakt powodowania emisji do środowiska - wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Z mocy ustawy o odpadach, zarządzający składowiskiem jest zobowiązany do prowadzenia monitoringu składowiska. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ust. 1 ustawy o odpadach, szczegółowe warunki prowadzenia monitoringu składowiska zostały określone w rozporządzeniu - obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz.U. z 2002 Nr 220, poz. 1858 z późn. zm.).
Biorąc pod uwagę powyższe Marszałek Województwa O. nie zgodził się ze stanowiskiem i argumentami Wojewody O. zawartymi we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że to Marszałek Województwa O. jest właściwy do załatwienia wniosku [...] sp. z o.o. o wygaszenie decyzji Wojewody O. z [...] maja 1996 r. w części dotyczącej prowadzenia badań wpływu składowiska na tereny przyległe (dotyczy to szczególnie znajdującego się w pobliżu sadu) w zakresie dodatkowych badań powietrza i gleby (dot. punktu 11.22 decyzji).
Marszałek Województwa O. zwrócił uwagę, że wydana w oparciu o nieobowiązujące już przepisy decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, w którym rozstrzygnięto kwestie dotyczące rozwiązań projektowych niezbędnych do uwzględnienia w projekcie budowlanym i decyzja ta została niejako skonsumowana w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Wojewodą O., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego przez [...] Sp. z o.o. dotyczącego zakresu prowadzenia monitoringu Składowiska Odpadów Komunalnych w D., w którego treści wniesiono o wygaszenie decyzji Wojewody O. nr [...] z dnia [...] maja 1996 r. w części dotyczącej obowiązku nałożonego na inwestora i użytkownika składowiska do prowadzenia badań wpływu składowiska w D. na tereny przyległe w zakresie badań powietrza i gleby.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
- 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
- 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Z przepisu tego wynika, że organem właściwym do wygaszenia decyzji jest organ, który wydał ją w I instancji.
W rozpoznawanej sprawie decyzję w I instancji wydał Wojewoda O. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły nieobowiązujące już przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, tj. art. 68 ust. 5, który stanowił, że rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegają ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko oraz uzgodnieniu z tym organem. Wyrażenie zgody następowało w formie decyzji.
Wskazać należy, że aktualnie nie ma przepisów prawa odpowiadających wprost unormowaniu w/w przepisu, w związku z czym nie można również określić organu administracji właściwego do podejmowania stosownych działań w ramach takich rozstrzygnięć. Natomiast można w całokształcie aktualnego stanu prawnego określić, że generalnie zakres takiego rozstrzygnięcia stanowi dziś element oceny oddziaływania na środowisko.
Tym samym właściwość organu należy w okolicznościach rozpoznawanego sporu kompetencyjnego ocenić według normy kompetencyjnej z dnia wydania decyzji przez właściwy organ w I instancji. Organem tym jest niewątpliwie w rozpoznawanym sporze Wojewoda O. Organ ten jest zatem uprawniony do oceny przesłanek wygaszenia przedmiotowej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 162 § 1 k.p.a.
Poza tym podnieść należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.
W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie jako organ właściwy należało wskazać Wojewodę O. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.