Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. Starosta P. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w sprawie rozpatrzenia wniosku "wniosku Burmistrza T. o przeprowadzenie kontroli terenu toru wyścigowego położonego w miejscowości K. przy ul. [...]" prowadzonego przez M.M., domagając się wskazania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu Starosta zaznaczył, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał mu opisany wyżej wniosek, zgodnie z właściwością. Jako podstawę prawną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.). Dalej organ ten stwierdził, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane z urzędu i prowadzone przez starostę, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaś pomiary stanowiące podstawę wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogą zostać wykonane przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu ochrony środowiska.
Jednocześnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że ze względu na kumulację spraw nie ma możliwości wykonywania pomiarów hałasu w odniesieniu do wszystkich zakładów, dla których nie zostały ustalone poziomy dopuszczalne.
W ocenie Starosty organem właściwym do załatwienia wniosku Burmistrza T. o przeprowadzenie kontroli opisanego wyżej toru wyścigowego jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Wskazując na przepis art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Starosta wyjaśnił, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje jedynie, gdy wystąpią jego przekroczenia. W przeciwnym razie starosta nie podejmuje żadnych działań. Dalej wyjaśniono, że starosta nie jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, zatem nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Starosta nie dysponuje sprzętem pomiarowym, mógłby ewentualnie jedynie zlecić wykonanie pomiarów poziomu hałasu. Starosta podkreślił nadto, że wcześniej to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazywał do tutejszego organu protokół (sprawozdanie) z pomiaru hałasu, który był podstawą do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
W ocenie Starosty decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest w kompetencji organu ochrony środowiska, natomiast dokonanie kontroli z zakresu ochrony środowiska, w tym kontroli m. in. poziomu hałasu, jest we właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
Dalej Starosta zaznaczył, że wniosek strony jest jasny - "o przeprowadzenie kontroli" i kierowany do organu, którego głównym zadaniem jest kontrola podmiotów korzystających ze środowiska. Wniosek strony nie dotyczy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Taka decyzja może być dopiero skutkiem wykonania kontroli i badań. Wskazał także, że do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995) powołana została Inspekcja Ochrony Środowiska. A do jej zadań należy m.in. kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, prowadzenie działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska i działań kontrolnych, wykonywanie pomiarów wielkości emisji oraz poziomu substancji lub energii występujących w środowisku, a także prowadzenie kontroli planowych i pozaplanowych.
W odpowiedzi na wniosek Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wskazanie Starosty P. jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej rozpatrzenia wniosku Burmistrza T. dotyczącego uciążliwości spowodowanej przez hałas emitowany z terenu toru wyścigowego w miejscowości K. oraz orzeczenie o kosztach sądowych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na podstawie posiadanych informacji stwierdził, że prowadzący tor wyścigowy w miejscowości K. nie posiada ostatecznej decyzji ustalającej dla ww. obiektu dopuszczalny poziom hałasu. W związku z tym sprawa została przekazana do załatwienia Staroście P., zgodnie z właściwością.
Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przytoczył przepis art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wyjaśniając że norma ta nie nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązku przeprowadzenia pomiarów hałasu. Przepis ten jako właściwych do wykonania pomiarów w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu wskazuje: organ ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz zobowiązany zakład. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest wszczynane i prowadzone z urzędu, stosownie do właściwości rzeczowej określonej w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaś pomiary stanowiące podstawę wydania ww. decyzji mogą zostać wykonane przez akredytowane laboratorium na zlecenie organu ochrony środowiska. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dodał także, że postępowanie toczy się na koszt organu, do którego zadań ustawowych należy załatwienie sprawy.
Dalej wyjaśnił dodatkowo, że od 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie zasad i sposobu organizacji wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska oraz ich delegatur (Dz.U. z 2018 r., poz. 2531) zmieniły się zadania oraz struktura Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy dotychczas istniejące i funkcjonujące w strukturach inspektoratów laboratoria przekształciły się w Centralne Laboratorium Badawcze, które zostało przeniesione do struktur Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Stanowią one zatem odrębną od wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska jednostkę organizacyjną.
W tym stanie rzeczy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie ma już organizacyjno-technicznych możliwości wykonywania badań i musi je zlecać do ww. Laboratorium albo innym akredytowanym laboratoriom zewnętrznym. Przy czym nie ma możliwości prawnych ani faktycznych, aby zlecać akredytowanym zewnętrznym laboratorium pobranie i wykonywanie badań i pomiarów na rzecz innych organów, w tym na rzecz Starosty P. Dalej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał na treść art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a następnie wyjaśnił, iż w doktrynie wskazuje się, że kontrola o której mowa we ww. przepisie powinna dotyczyć wszystkich przepisów o ochronie środowiska pozostających we właściwości wskazanych tam organów, a nie tylko zadań wynikających ze ww. ustawy. Podstawowym przepisem ustanawiającym ramy współdziałania pomiędzy organami samorządu terytorialnego, a Inspekcją Ochrony Środowiska jest art. 379 ust. 5 tej ustawy.
Przyjmuje się, że z uprawnienia przewidzianego tym przepisem można skorzystać, gdy obowiązujące przepisy nie przyznają organom kontrolującym własnych środków prawnych, umożliwiających doprowadzenie środowiska do stanu właściwego. Jeśli natomiast taka możliwość istnieje, to organ w pierwszej kolejności powinien skorzystać z własnych uprawnień wynikających nie tylko z ustawy, lecz także z innych aktów.
Końcowo Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowisko dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przekroczenia poziomu dopuszczalnego ustalonego ww. decyzją umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzeniu administracyjnych kar pieniężnych, bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Organ ten nie ma narzędzi sankcyjnych w odniesieniu do etapu na którym nie funkcjonuje w obrocie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy.
Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Starosta P. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska poprzez wskazanie, który z pozostających w sporze organów jest właściwy do rozpoznania wniosku Burmistrza T. w sprawie uciążliwości wynikających z powstania na działce nr [...] w K. przy ul. [...] toru wyścigowego emitującego nadmierny hałas. Żądanie wnioskodawcy przekazane Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dotyczyło przeprowadzenia kontroli na tym terenie z uwagi na funkcjonowanie toru wyścigowego niezgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Nie jest sporne w sprawie, iż ww. Inspektor Ochrony Środowiska, przekazując w trybie art. 65 § 1 k.p.a. żądanie Burmistrza T. do organu, który wystąpił ze sporem kompetencyjnym, zaznaczył, iż z uzyskanych informacji wynika, że sporny obiekt nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, stąd też wskazując na normę art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1219) uznał, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku będzie Starosta P. Przede wszystkim z przedstawionych wyżej informacji wynika jednoznacznie, iż przedmiotem wniosku Burmistrza T. (pismo z dnia 7 stycznia 2020 r.) jest żądanie przeprowadzenia przez organy ochrony środowiska kontroli nadmiernego hałasu emitowanego przez tor wyścigowy powstały na terenie miejscowości K. Natomiast jest oczywiste, iż przedmiotem tego wniosku nie jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w sytuacji gdy przede wszystkim nie wykazano, iż mamy do czynienia z przekroczeniem takiego poziomu hałasu na spornym terenie.
Dopiero bowiem przeprowadzona odpowiednia kontrola przez organy ochrony środowiska wykazująca przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, uzasadniałaby wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zupełnie inną kwestią jest natomiast pozostająca poza zakresem tej sprawy legalność istniejącego na terenach rolnych (tak we wniosku) przedmiotowego toru wyścigowego.
Ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu ochrony środowiska została wskazana w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Starosta jest organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tak więc starosta co do zasady jest właściwy w sprawach wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). Jednakże, jak słusznie zauważono w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, żądanie Burmistrza T. jest precyzyjne i jasne - "o przeprowadzenie kontroli" i kierowane do organu, którego głównym zadaniem jest kontrola podmiotów korzystających ze środowiska. Jak już wyżej zaznaczono wniosek strony nie dotyczy wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, albowiem decyzja taka może być dopiero skutkiem wykonania kontroli i wymaganych badań.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020r., poz. 995) oraz art. 115a ust. 1 i 5 ustawy Prawo ochrony Środowiska może wystąpić do właściwego starosty o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, jeżeli z przeprowadzonych przez niego pomiarów wynika, że dopuszczalne poziomy hałasu zostały przekroczone. Warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania jest ustalenie, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu występuje poza zakładem. Nie ma przy tym znaczenia, o jaką wielkość normy te zostały przekroczone, ponieważ nawet niewielkie przekroczenie norm skutkuje koniecznością ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla pory dnia i dla pory nocy.
Niewątpliwie to Inspekcja Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995) powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny środowiska. Zadania Inspekcji Ochrony Środowiska związane są w szczególności z kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1a), prowadzeniem działalności laboratoryjnej polegającej na wykonywaniu badań, w tym pobieraniu próbek, wykonywaniu pomiarów i analiz na potrzeby państwowego monitoringu środowiska oraz działań kontrolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2a lit. a), wykonywaniem pomiarów wielkości emisji, oraz poziomów substancji lub energii występujących w środowisku (art. 2 ust. 1 pkt 14).
Skoro nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż wniosek strony dotyczy żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie hałasu, to przede wszystkim należy wskazać, że ten rodzaj kontroli należy określić jako kontrolę interwencyjną (pozaplanową) wynikającą ze skargi mieszkańca (mieszkańców) na uciążliwości związane z istniejącym w miejscowości K. torem wyścigowym emitującym hałas. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1c ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W ust. 1c art. 9 tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.
Tym samym weryfikacja skargi mieszkańca (mieszkańców) jest obowiązkiem Inspekcji, znajdującym swoje uzasadnienie w ww. uregulowaniach ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosowanie do treści art. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia –Główny Inspektor Ochrony Środowiska.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpoznania wniosku Burmistrza T. z dnia 7 stycznia 2020 r. o przeprowadzenie kontroli interwencyjnej (pozaplanowej) toru wyścigowego w miejscowości K. przy ul. [...] emitującego hałas będzie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (niezależnie od legalności powstania takiej budowli). Bez znaczenia dla prawidłowego wskazania organu właściwego w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność podnoszona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, iż z dniem 1 stycznia 2019 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U z 2018 r., poz. 1479) w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, na bazie laboratoriów Wojewódzkich Inspektoratów Ochrony Środowiska utworzone zostało Centralne Laboratorium Badawcze (CLB). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Centralne Laboratorium Badawcze działa w oparciu o 16 Oddziałów (w tym Oddział w W. - posiadający wymagany przez to laboratorium wpis do wykazu certyfikowanych jednostek badawczych).
Powyższa nowelizacja w żadnym stopniu jednak nie wprowadziła zmian w zakresie podstawowych a wyżej wskazanych regulacji zadań Inspekcji Ochrony Środowiska wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i nie ograniczyła tych organów ochrony środowiska w zakresie ich ustawowych zadań, w tym dokonywania kontroli interwencyjnych (pozaplanowych). Kwestie techniczne wykonywania badań i pomiarów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają żadnego znaczenia dla bytu tej sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku Burmistrza T.