Uzasadnienie
Wojewoda O. wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Wojewodą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. sygn. [...], którego zakres przedmiotowy dotyczy skrócenia okresu prowadzenia monitoringu składowiska odpadów komunalnych w K. w fazie poeksploatacyjnej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 listopada 2011 r. Marszałkowi Województwa O. doręczono wyżej wskazany wniosek Gminy K. z dnia [...] października 2011 r., z którego jednoznacznie wynika, że rekultywację składowiska zrealizowano w latach 2007-2008 zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Wojewody O. nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r., a prowadzony od 2009 roku monitoring zrekultywowanego terenu składowiska i przesyłane Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa O. raporty z trzech ostatnich lat badań wykazały, że nie ma przekroczeń wartości dopuszczalnych wskaźników określonych przepisami prawa, co - zgodnie z treścią powołanej decyzji - może uzasadniać skrócenie okresu prowadzenia monitoringu.
W dniu 26 stycznia 2012 r. Marszałek Województwa O. identyfikując Wojewodę O. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy przekazał mu powołany wniosek na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a.
Wojewoda O. podniósł, że art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, dalej p.o.ś., nie może stanowić samodzielnej podstawy do rozstrzygania zakresów kompetencji organów ochrony środowiska wyszczególnionych w w/w przepisie, bowiem określa on wyłącznie katalog tych organów.
Tym samym, zdaniem Wojewody, określenie zakresu kompetencji związane ze sferą realizowanych zadań winno nastąpić na podstawie aktualnego stanu prawnego normującego zakres przedmiotowy przekazanej do rozstrzygnięcia sprawy. Bezsprzecznym w ocenie organu jest twierdzenie, iż decyzja Wojewody O. dnia [...] lutego 1994 r., znajdowała legitymację w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.), który stanowił że terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego może ustalać w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku. Organ wskazał, że ratio legis powołanej normy prawnej wyszczególniał art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nakazujący jednostkom organizacyjnym oraz osobom fizycznym wykonującym działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko podejmowanie działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego.
Dyspozycja art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, posiadająca charakter "przepisu przejściowego i końcowego" przekazywała wojewodzie określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Akcentując temporalny charakter powołanego przepisu istotnym - dla rozpatrywanego stanu - jest stwierdzenie, że dokonywana od 2001 r. systemowa zmiana prawa ochrony środowiska zmieniła zakres kompetencji wojewody wyłączając możliwość rozstrzygania spraw dotyczących zakresu identyfikowalnego z przedmiotem art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, które przeszły pod kognicję jednostek samorządu terytorialnego.
Co do zasady zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw z dniem 1 października 2001 r. weszły w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) oraz z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, co implikowało utratą mocy obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (z wyjątkiem art. 37a), ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W aktualnym stanie monitoring zrekultywowanego terenu składowiska realizowany jest w odniesieniu do podstawy prawnej określonej na podstawie art. 60 ustawy o odpadach przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów. W tym stanie, zdaniem wnioskodawcy, brak jest jakichkolwiek podstaw do rozstrzygania przez wojewodę zakresu przedmiotowego dotyczącego skrócenia okresu prowadzenia monitoringu składowiska odpadów komunalnych w K. w fazie poeksploatacyjnej, a powołane zadanie zgodnie z wykładnią systemową winno być rozstrzygane ewentualnie z uwzględnieniem art. 4a ustawy o odpadach określającego, że:
- - Minister właściwy do spraw środowiska jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w ustawie, z wyjątkiem kar pieniężnych;
- - zadania samorządu województwa, o których mowa w ustawie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w rozdziale 3, oraz spraw, o których mowa w art. 16b, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.
Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego złożył Marszałek Województwa O., wnosząc o wskazanie Wojewody O. jako organu właściwego do zmiany decyzji Wojewody O. z dnia [...] lutego 1994 r., zobowiązującej Gminę K. do przeprowadzenia rekultywacji technicznej i biologicznej terenu składowiska odpadów komunalnych zlokalizowanego w wyrobisku poglinowym przy ul. [...] w K. w terminie do 31 grudnia 1995 roku.
Marszałek Województwa O. wskazał, że przekazując Wojewodzie O. wniosek Gminy K. wziął pod uwagę następujące przesłanki:
- 1. Decyzja Wojewody O. z [...] lutego 1994 r. wydana została na podstawie nieobowiązującego obecnie unormowania art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mógł ustalać w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego, dla obiektów zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku. Zapis dyspozycji art. 82 ust. 2 w/w unormowania decydował o tym, iż decyzje dla poszczególnych podmiotów miały indywidualną, specyficzną dla danego przypadku treść.
- 2. Mając na względzie art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona jednak wyłącznie przez organ administracji publicznej, który ją wydał /w przedmiotowej sprawie - Wojewodę O./, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Brak ustawowego przekazania Marszałkowi Województwa kompetencji do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji w zakresie obowiązku wykonania rekultywacji składowiska zarówno w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085), jak i przepisach z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.).
Tryb zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest związany z okolicznością zgodności, bądź niezgodności z prawem, a jedynie zmianą, dokonaną przez organ wydający decyzję, podyktowaną interesem społecznym, bądź słusznym interesem strony.
Wojewoda, wydając przedmiotową decyzję administracyjną, uprawniony był do pewnej dozy uznaniowości, stąd rozstrzygnięcie ma charakter jednostkowy, tak więc, wobec braku wskazania ustawowego Marszałka Województwa jako organu władnego zmienić treść decyzji Wojewody, organ wskazał, iż Wojewoda jest organem właściwym do oceny możliwości zmiany własnej decyzji, jak i samej zmiany.
Nie jest to wyłączone również z tego względu, że Wojewoda pozostaje nadal organem ochrony środowiska.
Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, występowanie wojewody w katalogu organów ochrony środowiska, nie było, rzecz jasna jedyną przesłanką uznania się Marszałka Województwa za organ niewłaściwy w sprawie.
W świetle powyższej argumentacji, w ocenie Marszałka Województwa O., organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zmianę decyzji, zawierającej indywidualne ustalenia dla wnioskodawcy, jest nadal Wojewoda jako organ nakładający obowiązki.
3. Fakt zakończenia rekultywacji w roku 2008 r. powodował, że możliwym było rozpoczęcie badań monitoringowych, do których prowadzenia Gmina K. została zobowiązania w punkcie II.7 decyzji Wojewody O. z [...] lutego 1994 r. Powyższa decyzja wiąże zatem nadal stronę, albowiem na uprawnionym ciąży obowiązek, przez okres minimum 10 lat, wykonywania corocznie badań emisji gazowych w studzienkach odgazowania, badań składu spływających wód powierzchniowych oraz składu odcieków.
4. Po zmianie przepisów w zakresie eksploatacji i zamykania składowisk odpadów oraz w zakresie prowadzenia monitoringu składowiska obecnie obowiązujące unormowanie - ustawa Prawo ochrony środowiska i ustawa o odpadach nie przewidują nakładania decyzją obowiązku rekultywacji składowiska i prowadzenia monitoringu, albowiem rzeczone obowiązki wynikają z ustawy. Brak jest uregulowań w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085), co do decyzji dotyczących rekultywacji składowisk wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, brak jest również norm wprost odpowiadających uregulowaniu art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, stąd wyłączone jest domniemanie kompetencji Marszałka Województwa w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody O.
5. W obecnym stanie prawnym, mając na względzie dyspozycję art. 180 p.o.ś, eksploatacja składowiska odpadów - z uwagi na fakt powodowania emisji do środowiska - wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zakończenie eksploatacji składowiska i zamknięcie składowiska regulują natomiast przepisy ustawy o odpadach. Prowadzący składowisko jest zobowiązany na mocy art. 54 tejże ustawy do uzyskania, w drodze decyzji organu właściwego, zgody na zamknięcie składowiska. Z mocy ustawy o odpadach, zarządzający składowiskiem zamkniętym jest zobowiązany do prowadzenia monitoringu składowiska. Zgodnie z delegacją ustawową, zawartą w art. 60 ust. 1 ustawy o odpadach, szczegółowe warunki prowadzenia monitoringu składowiska zostały określone w rozporządzeniu /obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz. U. z 2002 r. Nr 220, poz. 1858 z późn. zm.)/.
Marszałek Województwa O. podkreślił, że wydana w oparciu o nieobowiązujące już przepisy decyzja jest aktem administracyjnym indywidualnym, w którym rozstrzygnięto kwestie, dotyczące monitoringu i decyzja ta wiąże zarówno organ wydający, jak i uprawnionego w zakresie nałożonych indywidualnie obowiązków, do czasu jej wzruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Marszałkiem Województwa O. a Wojewodą O., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy K. z dnia [...] października 2011 r. sygn. [...], którego zakres przedmiotowy dotyczy skrócenia okresu prowadzenia monitoringu składowiska odpadów komunalnych w K. w fazie poeksploatacyjnej.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z przepisu tego wynika, iż organem właściwym do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo jest organ, który ją wydał.
W rozpoznawanej sprawie taką decyzję wydał Wojewoda O.. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły nieobowiązujące już przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, tj. art. 82 ust. 2, zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego mógł ustalać w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego, dla obiektów zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę interes społeczny, istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku.
Wskazać należy, że aktualnie nie ma przepisów prawa odpowiadających wprost unormowaniu w/w przepisu, w związku z czym nie można również określić organu administracji właściwego do podejmowania stosownych działań w ramach takich rozstrzygnięć. Natomiast można w całokształcie aktualnego stanu prawnego określić, że generalnie zakres takiego rozstrzygnięcia stanowi dziś element oceny oddziaływania na środowisko.
Tym samym właściwość organu należy w okolicznościach rozpoznawanego sporu kompetencyjnego ocenić według normy kompetencyjnej z dnia wydania ostatecznej decyzji przez właściwy organ. Organem tym jest niewątpliwie w rozpoznawanym sporze Wojewoda O. Organ ten jest zatem uprawniony do oceny przesłanek zmiany przedmiotowej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 155 k.p.a.
Poza tym podnieść należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.
W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie jako organ właściwy należało wskazać Wojewodę O. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.