Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. a Burmistrzem Miasta Z. w spawie dotyczącej, jak określono we wniosku, likwidacji składowiska odpadów ziemi i gruzu na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...] w Z. W swoim wniosku organ wystąpił o wskazanie Burmistrza Miasta Z. organem właściwym w ww. sprawie.
W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w trakcie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. postępowania wyjaśniającego wszczętego skargą S. M. w sprawie składowania ziemi i gruzu z terenu budowy zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] w Z. ustalono, iż na ww. działkach inwestor prowadzi budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 3-segmentowego na wspólnym podziemnym garażu wielostanowiskowym, objętą decyzją Starosty Z. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Ustalono jednocześnie, że inwestor, prowadząc roboty budowlane, składuje odpady z budowy, tj. ziemię i gruz na sąsiednich niezabudowanych działkach nr ewid. [...], [...] i [...] (nieobjętych decyzją o pozwoleniu na budowę), na których przebiega ciek wodny zbierający wody opadowe z okolicznych terenów. Stwierdzono, że ciek wodny, pomimo jego częściowego zasypania, jest czynny i odprowadza wodę do pobliskiego potoku.
Przyjmując, że ziemia z gruzem nawieziona na działki nie stanowi budowli w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), a jej zwożenie nie może być uznane za wykonywanie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 31 lipca 2014 r. przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., podanie S. M. dotyczące bezprawnego zasypania cieku wodnego Burmistrzowi Miasta Z. W piśmie tym organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie związanej z ochroną środowiska, w szczególności zapobiegnięcia ruchom mas ziemi i ich skutkom należy do właściwości Burmistrza Miasta Z. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o skontrolowanie zgodności zagospodarowania mas ziemi z projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, mając na uwadze, że w decyzji tej wskazano, że zagospodarowanie mas ziemnych będzie prowadzone zgodnie z projektem budowlanym i przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), projekt budowlany przewidywał zaś, że masy ziemne pochodzące z wykopów zostaną w całości wywiezione transportem kołowym na wysypisko.
W ślad za ww. pismem Burmistrz Miasta Z. pismem z dnia 1 października 2014 r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek S. M. w części dotyczącej skontrolowania zgodności prac budowlanych realizowanych na działkach nr ew. [...]. [...] i [...] obręb [...] w Z. z wydanym pozwoleniem na budowę oraz powstałych w wyniku prowadzenia ww. prac mas ziemnych gromadzonych na działce nr ew. [...] w zakresie zgodności z zapisami projektu budowlanego i aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Burmistrz Miasta Z. podjął właściwe czynności, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami w części dotyczącej zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał na wadliwość powyższego stanowiska organu gminy, wyjaśniając, że nieprzestrzeganie zasad prowadzenia robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje sankcjami karnymi przewidzianymi w art. 93 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, jednakże nie likwiduje ich skutków. Działanie inwestora, chociaż naganne, nie posiada znamion naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane w zakresie dotyczącym prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Właściwym trybem jaki powinien mieć w sprawie zastosowanie, jak wyjaśnił organ nadzoru budowlanego, jest tryb określony przepisami ustawy o odpadach. Art. 26 ust. 2 cyt. ustawy uprawnia bowiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.
Art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) przyznaje równolegle wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do nakazania w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Miasta Z. zwrócił się o wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wstrzymania robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] w Z. W swojej odpowiedzi organ wyjaśnił, że nigdy nie zachodził spór kompetencyjny w zakresie odnoszącym się do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej usunięcia składowanych mas ziemi i odpadów budowlanych. W tej sprawie Burmistrz Miasta Z. w dniu 20 maja 2015 r. wszczął z urzędu stosowne postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do przedmiotu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynie jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z 10 marca 2006 r. sygn. II OW 84/05; postanowienie NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OW 13/11). Trudno za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać bowiem sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę.
W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z 9 marca 2010 r. sygn. I OW 208/09; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2015 r. sygn. I OW 228/14).
Zwrócenie uwagi na powyższe rozróżnienie o tyle ma znaczenie w sprawie, iż występując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie dostrzegł tego, że pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Z. w rzeczywistości nie wystąpiła różnica stanowisk w odniesieniu do przypisanych tymże organom kompetencji, której rozstrzygnięcie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedyną kwestią sporną w sprawie dotyczącej składowania przez inwestora odpadów (mas ziemi i gruzu) na terenie działek sąsiadujących z terenem budowy – na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - pozostaje odmienne postrzeganie przez Burmistrza Miasta Z. i organ nadzoru budowlanego związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem przez inwestora sposobu zagospodarowania mas ziemnych z wykopów a zaistnieniem przesłanki wstrzymania robót budowlanych wobec ustalenia, że są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach.
Powyższy spór ze względy na swój charakter nie jest jednak sporem kompetencyjnym w rozumieniu art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., skoro powstał on na tle nadawania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane przez Burmistrza Miasta Z. odmiennej wykładni aniżeli ta, którą wiąże z powyższym przepisem organ nadzoru budowlanego wyłącznie właściwy - co pozostaje w sprawie niesporne - do wstrzymania robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie wszczętej wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie jest uprawniony do merytorycznego odniesienia się do tego zagadnienia.
Należy jednakże zauważyć, że Gminie Z., jako właścicielowi działki, na której składowane są masy ziemi z budowy, przysługują określone środki procesowe służące ochronie jej interesu prawnego. W przypadku zatem, gdy zdaniem organu gminy, organ nadzoru budowlanego wadliwie uchyla się od wstrzymania robót budowlanych z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 ustawy – Prawo budowlane - jak zauważa się w odpowiedzi na wniosek - właściwą formą doprowadzenia do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do inwestora omawianej sankcji pozostaje nie tyle przekazanie organowi nadzoru budowlanego jako właściwemu w sprawie wniosku w trybie art. 65 § 1 k.p.a., ile wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. przez Gminę Z. o wstrzymanie robót budowlanych, z czym wiąże się procesowe uprawnienie strony do poddania działania (bezczynności) organu nadzoru budowlanego kontroli w administracyjnym toku instancji oraz na późniejszym etapie - kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w sprawie z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego nie zostały spełnione warunki, od których istnienia uzależnione jest skuteczne żądanie wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego w sprawie. Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, co nakazywało z braku przesłanek z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego oddalić.