Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. Starosta Powiatu Białostockiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (DRDLP) w Białymstoku w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu wniosku Starosta Powiatu Białostockiego wskazał, że w dniu 13 marca 2017 r. DRDLP w Białymstoku przekazał mu wniosek P. J. z dnia 6 marca 2017 r. o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (LzV) w działce [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].
DRDLP w Białymstoku uznał, że nie jest uprawniony do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów oznaczonych jako Lz, ponieważ nie spełniają one definicji gruntów leśnych, określonej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm., Uogrl). W ocenie tegoż organu, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, grunty pod zadrzewieniami i zakrzywieniami śródpolnymi stanowią grunty rolne, stąd też organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest starosta.
Starosta Powiatu Białostockiego dokonał analizy danych przedmiotowej działki, zawartych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gm. [...] i stwierdził, że wnioskowane do wyłączenia grunty sklasyfik0owane są jako LzV – grunty zadrzewione i zakrzewione i obejmują pow. 0.0930 ha. Stosownie zaś do § 68 "pkt" 2 "ppkt" 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm., rozporządzenie z 2001), grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, zaliczane są do gruntów leśnych.
Zdaniem Starosty przyjęta przez DRDLP kwalifikacja przedmiotowych gruntów jako gruntów "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi" jest błędna, ponieważ w świetle § 68 "pkt" 1 "ppkt" 1 lit. h. cyt. rozporządzenia z 2001, grunty takie są gruntami rolnymi Lzr – grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (oznaczone w operacie ewidencji gruntów np. symbolem Lzr- RV, Lzr-RVI). Grunty oznaczone jako Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione są gruntami wchodzącymi w skład gruntów leśnych i określone są w operacie ewidencji gruntów np. jako LzIV, LzV.
W ocenie Starosty Powiatu Białostockiego gruntów sklasyfikowanych jako LzV nie można zaliczyć do żadnej z kategorii gruntów rolnych określonych w art. 2 ust. 1 Uoglr.
Stąd też wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (LzV), położonych w obrębie [...], gm. [...] – zdaniem tegoż organu – powinien być rozpatrzony przez DRDLP w Białymstoku.
WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. uznał się niewłaściwym do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W odpowiedzi DRDLP w Białymstoku na wniosek Starosty wniesiono o:
- 1. oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w całości;
- 2. zasądzenie na rzecz DRDLP w Białymstoku kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W pierwszej kolejności DRDLP wskazał na przedwczesność wniosku Starosty oraz brak precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego. Dalej wskazuje, że w myśl art. 5 ust. 1 Uogrl, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.
Stosownie zaś do art. 21 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100) na zlecenie starosty sporządzany jest uproszczony plan urządzania lasu. Jak stanowi art. 22 ustawy o lasach, starosta zatwierdza uproszczony plan urządzania lasu (art. 22 ust. 2 ustawy) i nadzoruje jego wykonanie (art. 22 ust. 5 ustawy). Uproszczony plan urządzenia lasu (art. 6 pkt 7 ustawy) to plan, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Objęcie gruntu należącego do osób fizycznych uproszczonym planem urządzania lasu oznacza, że grunt ten jest lasem w rozumieniu definicji ustawowej lasu zawartej w tejże ustawie. Uproszczony plan urządzania lasu dla terenu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej (działka [...]) nie jest i nie był przez Starostę prowadzony.
Z kolei "lasem" w rozumieniu ustawy o lasach (art. 3 pkt 1) jest grunt "o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony". Przypomniano, że będąca przedmiotem postępowania o wyłączenie z produkcji rolnej, zakrzewiona część działki [...] ma pow. 0,0930 ha, co oznacza, że nie spełnia normatywnej przesłanki w zakresie powierzchni, aby grunt ten mógł być uznany za las.
DRDLP wskazuje, że jest faktem niekwestionowanym, iż działka [...] będąca przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego nie jest gruntem zrekultywowanym dla potrzeb gospodarki leśnej, jak i to, że przedmiotowy grunt nie jest drogą leśną.
Skoro więc sam Starosta nie oznacza zakrzaczonej części działki [...] w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę jako las, w planach gminy działka nie jest ona przeznaczona na cele leśne i w przekonaniu Starosty niemożliwa jest do uznania za las, ponieważ jest nieobjęta przez Starostę planem urządzania lasu, to w przekonaniu DRDLP nie jest możliwe wskazanie go jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów na działce [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...].
Reasumując – zdaniem DRDLP – działka [...] nie wypełnia przesłanek: powierzchniowej ani funkcjonalnej definicji lasu z ustawy o lasach a zatem za las, w rozumieniu przepisów Uogrl i ustawy o lasach, uznana być nie może.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Starosta Powiatu Białostockiego, jak i DRDLP w Białymstoku uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku P. J. z dnia 6 marca 2017 r. o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (LzV) w działce [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].
Zgodnie z art. 2 ust. 2 Uogrl gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy o lasach stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
- 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c);
- 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
O tym czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów Uogrl decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 Uogrl albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 Uogrl.
W tej sprawie będąca przedmiotem postępowania o wyłączenie z produkcji, zakrzewiona część działki [...] ma pow. 0,0930 ha, co oznacza, że nie spełnia normatywnej przesłanki w zakresie powierzchni, aby grunt ten mógł być uznany za las. Ponadto z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta uproszczonym planem urządzania lasu, który sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa.
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 Uogrl gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty:
- 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne,
- 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa,
- 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu,
- 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych,
- 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;
rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;
pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;
zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;
torfowisk i oczek wodnych;
- 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.
Stosownie natomiast do § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2001, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz, zaliczane są do gruntów leśnych. Starosta Powiatu Białostockiego wskazuje, że przyjęta przez RDLP kwalifikacja przedmiotowych gruntów jako gruntów "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi" jest błędna, ponieważ w świetle § 68 ust. 1 pkt 1 lit. h. cyt. rozporządzenia, grunty takie są gruntami rolnymi Lzr - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (oznaczone w operacie ewidencji gruntów np. symbolem Lzr-RV, Lzr-RVI). Grunty oznaczone jako Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione są gruntami wchodzącymi w skład gruntów leśnych i określone są w operacie ewidencji gruntów np. jako LzIV, LzV.
Jednakże zauważyć należy, że sam Starosta nie oznacza zakrzaczonej części działki [...] w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę jako las, w planach gminy działka nie jest ona przeznaczona na cele leśne, a w § ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XVII/164/04 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Supraśl (rejon [...] na odcinku [...]) wskazuje się, że "przeznacza się na cele nierolnicze około 34 ha gruntów rolnych, w tym: 14,7007 ha gruntów stanowiących użytki rolne klas RV – 5,8069 jha i RVI – 4,1995 ha oraz PsV – 1,4463 ha, PsVI – 0,529, LzV (podkreśl. Sądu) – 0,6107 ha (...)", to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe wskazanie DRDLP jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wyłączenia z produkcji rolnej gruntów na działce [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...].
Ponadto, w świetle przepisów Uogrl powołane przez Starostę ustalenia w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 Uogrl albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 tej ustawy. Jak już to wyżej wykazano, działka nr [...] nie wypełnia przesłanek definicji lasu, a zatem za las, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, uznana być nie może.
Definicja gruntów rolnych zawarta jest natomiast w art. 2 ust. 1 Uogrl, gdzie w punkcie 5 zapisano, że gruntami rolnymi są grunty "pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi". Wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej powinien być zatem rozpatrzony przez Starostę Powiatu Białostockiego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.