Uzasadnienie
W piśmie z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Starosta T. (dalej: Starosta) wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą a Dyrektorem Zarządu Zlewni w P. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) przez wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K. U. z [...] marca 2019 r. (uzupełnionego kolejnymi pismami) o wznowienie postępowania w sprawie wydanej przez Starostę T. decyzji z [...] lutego 2016 r., znak: [...], udzielającej Gminie – Miasto T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót w korycie rzeki W. oraz obiektów i robót w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego rzeki W. w T. na działkach o nr [...], [...] i [...], obr. [...].
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni przekazał według właściwości wniosek K. U. z [...] marca 2019 r. celem rozpoznania. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, że właściwym do jego rozpatrzenia organem jest Starosta – zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydal decyzję w ostatniej instancji.
Starosta podkreślił jednak, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018r., poz. 2268 ze zm.) od 1 stycznia 2018 r. starosta przestał być organem właściwym w sprawach udzielania pozwoleń wodnoprawnych, co w konsekwencji uniemożliwia podjęcie przez niego postępowań związanych z ich wydawaniem, a więc organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku powinien być organ, który w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne byłby właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie byłby to więc Dyrektor Zarządu Zlewni w P. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, gdyż zgodnie z art. 397 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich, a na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy organem właściwym jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d tej ustawy.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Dyrektor Zarządu Zlewni, w piśmie z [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że na skutek wejścia w życie przepisów ustawy Prawo wodne wprawdzie kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych przeszły na dyrektora zarządu zlewni bądź dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jednak nie nastąpiła w tym zakresie jednoczesna likwidacja organu jakim jest starosta. Oznacza to, że nie zostały spełnione przesłanki w zakresie przejścia kompetencji w warunkach, o których mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, tak więc zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie pozostaje Starosta. Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił przy tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przepisach intertemporalnych ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne zostały wykształcone specyficzne reguły dla tej regulacji prawnej, umożliwiające rozgraniczenie czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego prawa wodnego (ustawa z 18 lipca 2001 r.) i nowego prawa wodnego (ustawa z 20 lipca 2017 r.), uzasadniające takie stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W niniejszej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczącego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] lutego 2016 r. wystąpił starosta – organ właściwy do udzielenia takiego pozwolenia na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: Prawo wodne z 2001 r.), obowiązującej w dniu wydania ww. decyzji. Podkreślić jednak należy, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: Prawo wodne z 2017 r.) uchyliła ww. ustawę i od dnia wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2018 r., zmieniła, w zakresie właściwości rzeczowej, organy upoważnione do udzielania pozwoleń wodnoprawnych, przekazując te zadania właściwym organom Wód Polskich (art. 397 Prawa wodnego z 2017 r.).
Wniosek z dnia [...] marca 2019 r. został złożony po wejściu w życie przywołanej ustawy, przy czym istotne jest, że jej przepisy przejściowe nie zawierają postanowień o charakterze lex specialis, określających właściwość organu w sprawach zmiany ostatecznych pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w innych rozstrzygnięciach, dotyczących podobnego przedmiotowo sporu, pod pojęciem "przepisów dotychczasowych", o których mowa w art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OW 54/15, LEX nr 1 995 270, i o sygn. akt II OW 55/15, LEX nr 1 995 271 oraz z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 14/18, LEX nr 2 524 201). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej).
Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OW 227/18, LEX nr 2 629 763). Z takim poglądem zgadza się także skład orzekający w niniejszej sprawie.
Powyższe oznacza, że podstawą wyznaczenia właściwości organu w niniejszej sprawie nie mogą być, jak stwierdził Dyrektor Zarząd Zlewni, art. 149 i 150 k.p.a., zgodnie z którymi właściwym organem do wydania decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nie można bowiem przeprowadzić wykładni przywołanych przepisów w oderwaniu od przepisów ustrojowych wprowadzających zmiany w strukturze administracji publicznej, skoro konieczne jest jednoczesne uwzględnienie obowiązku wynikającego z art. 19 k.p.a., tj. przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej w każdym stadium postępowania administracyjnego.
Zatem wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, zwrot "organ, który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji", którym posłużył się ustawodawca w art. 150 § 1 k.p.a., powinien w tym przypadku podlegać stosownej interpretacji adaptacyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OW 196/18, LEX nr 2 635 302, i przywołane tam orzeczenia).
Powyższe oznacza, że jeśli na podstawie art. 397 Prawa wodnego z 2017 r. właściwym organem do rozpoznania wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organem byłby właściwy organ Wód Polskich, a dokładnie – dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (art. 397 ust. 1 w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy), to dokonując interpretacji adaptacyjnej art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym w przedmiocie wznowienia takiego postępowania jest także ww. organ.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. art. 22 § 2 k.p.a., wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w P. – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.