Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Klubu Przyrodników z dnia 14 listopada 2011 r. od decyzji Wójta Gminy Czerwonak z dnia 21 października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek: 1/118 (znak decyzji WUG.73310-32), 1/119 (WUG.7331 0-28), 1/120 (WUG.73310-18), 1/121 (WUG.73310-19), 1/123 (WUG.7331 0-24), 1/124 (WUG.7331 0-20), 1/125 (WUG.73310-21), 1/126 (WUG.73310-23), 1/127 (WUG.7331022), obręb Annowo, gmina Czerwonak, położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 "Uroczyska Puszczy Zielonki" (OSO PLH300058).
Wnioskodawca wskazał, że w przedmiotowym odwołaniu Klub Przyrodników wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie spraw do ponownego rozparzenia, zarzucając wydanym decyzjom naruszenie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej ustawą środowiskową) oraz art. 6 ust. 3 c dyrektywy Rady nr 92/43/EWG z dnia z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz.UE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm., zwanej dalej dyrektywą siedliskową).
Decyzję Wójta Gminy Czerwonak wydano zaś na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 zw zm.).
Przed wydaniem decyzji z dnia 21 października 2011 r., znak: WUG.73310-18-53/10 Wójt Gminy Czerwonak wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, trzech budynków gospodarczych oraz zbiornika bezodpływowego w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr 1/120, obręb Annowo, gmina Czerwonak, w związku z jej położeniem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo.
Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przekazało odwołanie Klubu Przyrodników, uznając je za zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w odwołaniu posłużono się zwrotem "decyzji i postanowieniu zarzuca... ". Zdaniem Kolegium świadczy to, że w odwołaniu zaskarżono także postanowienie (złożono na nie zażalenie).
Z takim stanowiskiem nie zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W jego ocenie, odwołanie Klubu Przyrodników nie dotyczy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, a jedynie kwestii związanych z niezastosowaniem przez Wójta Gminy Czerwonak art. 96 ustawy środowiskowej oraz naruszeniem art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Ponadto, nawet, gdyby Klub Przyrodników zaskarżył w odwołaniu wyżej wymienione postanowienie to zgodnie z aktualnym stanem prawnym właściwe do jego kontroli byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
Wnioskodawca podkreślił, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Zgodnie z art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał następujące brzmienie: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi". W ocenie wnioskodawcy, powyższa zmiana wprowadzona do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie organu uzgadniającego działającego w trybie art. 106 k.p.a. tylko do inwestora. Przyjąć należy, że inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uprawnienie pozostałych stron postępowania do wniesienia zażalenia od postanowień uzgodnieniowych zostało z woli ustawodawcy wyłączone.
Zgodnie natomiast z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Oznacza to, że Klub Przyrodników nie mógł skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, gdyż skutkowałoby to stwierdzeniem jego niedopuszczalności przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca podkreślił, że skoro wydane postanowienie uzgodnieniowe mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to nie doszło do naruszenia uprawnienia strony do poddania kontroli postanowienia uzgodnieniowego.
Wnioskodawca wskazał ponadto, że w takiej sytuacji do kontroli instancyjnej postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydawanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział dwa różne organy wyższego stopnia w zależności od tego, który podmiot je zaskarżył (inwestor może złożyć zażalenie do organu wyspecjalizowanego - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pozostałe strony postępowania administracyjnego oraz podmioty na prawach strony mogą zaskarżyć je w odwołaniu do samorządowego kolegium odwoławczego).
W ocenie wnioskodawcy takie zróżnicowanie procesowe stron postępowania wydaje się niezasadne z punku widzenia unormowań zawartych w art. 32 Konstytucji RP. Niezależnie od tego i mając na uwadze obecny stan prawny, wnioskodawca doszedł do przekonania, że wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu za organ właściwy do rozpoznania w całości odwołania Klubu Przyrodników należy uznać za uzasadnione.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podkreśliło, że pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. przekazano zgodnie z właściwością jedynie zażalenie Klubu Przyrodników na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 kwietnia 2011 r. w sprawie uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji
Sprawa dotycząca odwołania Klubu Przyrodników od decyzji organu I instancji została rozpoznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. które było organem wyższego stopnia od decyzji wydanej przez Wójta Gminy Czerwonak. W związku z tym jednak, że w odwołaniu złożono także zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 kwietnia 2011 r., należało je przekazać zgodnie z właściwością do organu wyższego stopnia, czyli Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 127 ust. 3 ustawy środowiskowej, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Takie też pouczenie było zawarte w postanowieniu.
Zdaniem Kolegium oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia Klubu Przyrodników jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który powinien był stwierdzić niedopuszczalność tego odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie nastąpiło to wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach.
Nie ulega wątpliwości, że aby Naczelny Sąd Administracyjny był władny rozstrzygnąć spór kompetencyjny, sprawa objęta wnioskiem musi pozostawać nierozstrzygnięta, właśnie z uwagi na wątpliwości w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak już na wstępie wskazano, wnioskiem z dnia 7 marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Klubu Przyrodników z dnia 14 listopada 2011 r. od decyzji Wójta Gminy Czerwonak z dnia 21 października 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek: 1/118 (znak decyzji WUG.73310-32), 1/119 (WUG.7331 0-28), 1/120 (WUG.73310-18), 1/121 (WUG.73310-19), 1/123 (WUG.7331 0-24), 1/124 (WUG.7331 0-20), 1/125 (WUG.73310-21), 1/126 (WUG.73310-23), 1/127 (WUG.7331022), obręb Annowo, gmina Czerwonak, położonych w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 "Uroczyska Puszczy Zielonki" (OSO PLH300058).
Jednocześnie poza sporem pozostaje, że odwołanie Klubu Przyrodników od decyzji organu I instancji zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r., które było organem wyższego stopnia od decyzji wydanej przez Wójta Gminy Czerwonak. Powyższej okoliczności nie kwestionuje zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Oznacza to, że skoro odwołanie zostało rozpoznane przez właściwy organ, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oddalić.
Jednocześnie poza sporem pozostaje, że odwołanie Klubu Przyrodników zawierało zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 kwietnia 2011 r. Powyższa okoliczność nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Po pierwsze bowiem, wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jednoznacznie dotyczył odwołania Klubu Przyrodników z dnia 14 listopada 2011 r. od decyzji Wójta Gminy Czerwonak z dnia 21 października 2011 r., a odwołanie zostało rozpoznane przez właściwy organ. Po drugie zaś, również organy nie kwestionują okoliczności, że obowiązujące w tym zakresie przepisy uniemożliwiały Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska merytoryczne zajęcie stanowiska w sprawie przedmiotowego zażalenia, a strona była uprawniona do kwestionowania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 kwietnia 2011 r. na etapie odwołania od decyzji Wójta Gminy Czerwonak (art. 142 k.p.a.).
Oznacza to, że gdyby zażalenie Klubu Przyrodników zostało wniesione odrębnie od odwołania, to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiązany byłby stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. W sytuacji zaś, gdy zażalenia stanowiło element odwołania od decyzji Wójta Gminy Czerwonak, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznając odwołanie powinno było odnieść się do całości zarzutów i argumentów w nim podniesionych.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 5 6