Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach i ustalenie, który z ww. organów jest właściwy jako organ wyższego stopnia do rozpatrzenia wniosku A. P. i A. P. z dnia 2 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu rozbudowy [...] przy ulicy S. w Kielcach.
W uzasadnieniu wniosku, odwołując się do art. 17 pkt 1, art. 157 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz.
47) oraz zapadłego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 843/15, Wojewoda stwierdził, że właściwość Kolegium do rozpatrzenia niniejszej sprawy została w nim prawomocnie przesądzona.
Odpowiedź na powyższy wniosek złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wnosząc o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w powyższym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, wydawanym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.).
W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wojewoda Świętokrzyski, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku A. P. i A. P. z dnia 2 października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] maja 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu rozbudowy [...] przy ulicy S. w Kielcach.
Oceniając w pierwszej kolejności, czy właściwość do rozpatrzenia powyższego wniosku została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopad 2015 r. – jak wskazuje Wojewoda – stwierdzić trzeba, że analiza uzasadnienia tego orzeczenia nie prowadzi do takich wniosków. I choć trafnie zaznacza Wojewoda, że Sąd ten nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania administracyjnego (art. 156 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), które jako wywołujące najdalej idący skutek winny być oceniane w pierwszej kolejności, to jednak analiza prawna wynikająca z tego orzeczenia wskazuje na to, że badanie przez Sąd kwestii właściwości organu na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Zasadniczym powodem uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiło – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – błędne przekonanie organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe, że wydanie badanej decyzji na podstawie nieobowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy przepisów stanowi o jej wydaniu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Tymczasem, jak stwierdził Sąd koniecznym było rozważenie wpierw przez organ, czy obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1975 r. przepisy mogły stanowić podstawę prawną do działania organu administracji publicznej i załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wskazywana przez Sąd konieczność dokonania ustaleń, a następnie rozważań co do treści decyzji, jak i przedmiotu postępowania, a w konsekwencji ustalenia ówcześnie obowiązującego stanu prawnego uniemożliwiał przesądzenie kwestii właściwości organu do prowadzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy.
Przechodząc do oceny kwestii właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zwrócić należało uwagę, że do stwierdzenia nieważności decyzji właściwym będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, ONSAiWSA z 20212 r., nr 4, poz. 60).
W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja z dnia [...] maja 1975 r. została wydana przez Prezydenta Miasta Kielce. Nie można jednak przyjąć założenia, że skoro badaną decyzję wydał organ obecnie wchodzący w skład samorządu terytorialnego, to niejako automatycznie organem wyższego stopnia staje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak podkreślano w uzasadnieniu ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego mogą mieć zastosowanie odrębne reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego.
Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji". Nadto skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując na wymóg zapewniania integralności działań organów administracji publicznej, podkreślał, że jej obowiązywanie powinno zostać zagwarantowane również w przypadku, gdy dochodzi do zmiany we właściwości organu. Przeniesienie kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej z organu administracji rządowej na organ znajdujący się w strukturze organów samorządu terytorialnego – w razie uznania, że organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego – prowadziłoby bowiem do przyznania organowi samorządu terytorialnego charakteru organu nadzoru w stosunku do administracji rządowej.
Konkludując swoje wywody, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że: "samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. (...) Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego".
Powyższe rozważania, które Sąd rozpoznający niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w pełni podziela i akceptuje, prowadzą do wniosku, że koniecznym w sprawie staje się ustalenie, jakiego rodzaju organem był Prezydent Miasta Kielce, wydając decyzję z dnia [...] maja 1975 r. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jedn. z 1973 r. Nr 47, poz. 277 ze zm.; w stanie prawnym na dzień wydania decyzji) prezydent miasta był "terenowym organem administracji państwowej", uprawnionym do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej w I instancji (art. 62 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W myśl art. 13 K.p.a. w związku z art. 78 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. oraz w związku z wejściem w życie w trakcie trwania postępowania odwoławczego (tj. w dniu 1 czerwca 1975 r.) ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz.
91) – art. 1 ust. 1 i 3 należało przyjąć, że organem wyższego stopnia w stosunku do prezydenta miasta był wojewoda. Podkreślić przy tym trzeba, że nie sposób uznać, Prezydenta Miasta za organ samorządu terytorialnego, który w tym czasie po prostu nie istniał w obowiązującym systemie prawnym, zaś sam prezydent miasta jak wyżej wskazano był "terenowym organem administracji państwowej".
Zgodnie z powyższymi wywodami wykluczało to właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. Podzielając z kolei pogląd, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 K.p.a. (por. R. Sawuła. Glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, ST z 2003 r., nr 5, s. 58). W konsekwencji przedstawionych wyżej zmian regulacji prawnych należało uznać właściwość Wojewody Świętokrzyskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, orzekł jak w sentencji postanowienia.