Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1983 r., [...] wydanej w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] sierpnia 1981 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie gminy Z. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. K.K. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Wniosek ten Minister przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako, jego zdaniem, organowi właściwemu, albowiem na skutek zmiany art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) z dniem 1 sierpnia 2009 r. samorządowe kolegium odwoławcze stało się właściwe do stwierdzania nieważności decyzji wydanych w przedmiocie scalania gruntów zarówno przez ministra jak i wojewodę.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wbrew twierdzeniom Ministra, ze zmiany ww. przepisu nie można wywieść, że samorządowe kolegia odwoławcze stały się organami wyższego stopnia w stosunku do ministra czy wojewody, który do dnia 31 lipca 2009 r. był organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w sprawach scalenia gruntów jako organ I instancji. W ocenie Kolegium, na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w tego typu sprawie wydanej przez ministra nadal pozostaje minister. Dlatego uznać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1983 r. wydanej w przedmiocie scalenia gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z lutego 2012 r. (brak daty dziennej) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1983 r.
W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów, to wówczas wyznacza się w świetle aktualnych przepisów organ I instancji i odpowiednio organ wyższego stopnia. Natomiast zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ I instancji przeprowadza starosta. Zaś w wyniku nowelizacji skreślono zd. 2 wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.).
Zatem mając na uwadze tę zmianę Minister stwierdził, że w sprawach scaleń i wymian gruntów obecnie organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a.
Nadto podniesiono, że w sytuacji gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności została wydana przez organ, którego kompetencje przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji będzie samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1983 r. wydanej w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] sierpnia 1981 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zatem, jak wynika z ww. przepisu zasadą jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję, zaś w sytuacji, gdy kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ.
W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, zatem stosowanie do treści art. 157 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ministra będzie minister. Przy czym podkreślić należy, że dla kwestii wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ministra, nie ma znaczenia zmiana właściwości organów w trybie zwykłym. Postępowanie nieważnościowe jak każde postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i rządzi się swoimi zasadami, w tym dotyczącymi sposobu ustalania organu właściwego do wydania decyzji. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest to przepis art. 157 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw do tego, by odstępować od gramatycznej wykładni tego przepisu i oceniać kwestię właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez pryzmat właściwości organu w postępowaniu zwykłym dla danej kategorii spraw.
Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w motywach do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, w których odnosząc się do treści art. 157 § 1 k.p.a. w zakresie dotyczącym decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, jednoznacznie wskazano, że ustawodawca wyraźnie powiązał właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wydaniem przez nie decyzji. Zatem ustalenie właściwości organu następuje zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie bowiem w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do właściwości którego sprawy te zostały przekazane.
W tym miejscu rozważyć należy jednak, z uwagi na to, że aktualnie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z powodu zmian strukturalnych w administracji już nie istnieje, czy sprawy z zakresu scalania i wymiany gruntów pozostają aktualnie w zakresie działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powstał na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1981 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz. U. Nr 17, poz. 76), która weszła w życie w dniu 10 lipca 1981 r. Ustawą z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 50, poz. 262), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1985 r., utworzono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, do zakresu działania którego weszły sprawy objęte dotychczas zakresem działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, z wyjątkiem niektórych spraw (ochrony przyrody oraz wtórnego i specjalistycznego przetwórstwa surowców drzewnych), należących do właściwości tego ostatniego organu (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy). Jednocześnie zniesiono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy).
Kolejna zmiana nastąpiła w dniu 1 stycznia 1990 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz. U. Nr 73, poz. 434). Ustawą tą utworzono urząd Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art.
1) i zniesiono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 1), przy czym zastrzeżono, że określone w odrębnych przepisach sprawy należące do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w zakresie ustalonym ustawą, przechodzą do zakresu działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 6 ust. 2).
Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej została uchylona ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 1999 r. W przepisach przejściowych ustawy o działach administracji rządowej (art. 91 ust.
1) zastrzeżono, że ministerstwa utworzone lub działające na podstawie dotychczasowych przepisów działają na podstawie tych przepisów do czasu wydania nowych przepisów na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz. U. Nr 106, poz. 492). Na podstawie ostatnio powołanego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 26 października 1999 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 91, poz. 1016). Natomiast Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 91, poz. 1034) określił, że Minister ten kierować będzie m.in. działem administracji rządowej "rozwój wsi". W ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) określono zaś, że dział "rozwój wsi" obejmuje m.in. sprawy scalania i wymiany gruntów (art. 23 ust. 1 pkt 3). Dział "rozwój wsi" pozostawał we właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi także na podstawie obowiązującego od dnia 16 listopada 2007 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 216, poz. 1599) - § 1 ust. 2 pkt 2. Także obecnie dział ten pozostaje we właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 248, poz. 1486) - § 1 ust. 2 pkt 2.
W związku z powyższym zasadne jest przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawach dotyczących scalania i wymiany gruntów odpowiada Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej działającemu w 1983 r. (porównaj motywy do postanowienia NSA z dn. 11.08.2011 r., sygn. akt II OW 5/11, LEX nr 1069083).
Z tego względu na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.