Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego i wskazanie Starosty Nowodworskiego jako organu właściwego w sprawie dotyczącej podjęcia działań zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego w odniesieniu do podmiotu prowadzącego prace ziemne i zmianę naturalnego ukształtowania terenu na działce nr ew. [...] w Z. – Spółki A. – dalej jako "spółka".
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Burmistrz Zakroczymia pismem z dnia 20 września 2012 r. zwrócił się do Starosty Nowodworskiego o wszczęcie na podstawie art. 362 ust. 1–3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."), postępowania administracyjnego w związku z podjęciem informacji o trwających pracach ziemnych na gruntach rolnych i zmianie naturalnego ukształtowania terenu na działce o nr ew. [...]w Z. Burmistrz wskazał, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zakroczymia zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zakroczym Nr XV54/2007 z dnia 26 września 2007 r. wymieniona działka położona jest na terenie upraw rolnych z nakazem utrzymania i maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu oraz utrzymania zieleni naturalnej oraz zakazem grodzenia i przegradzania.
Starosta Nowodworski zawiadomieniem z dnia 30 października 2012 r. przekazał sprawę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie dotyczącą prowadzenia prac ziemnych oraz zmiany naturalnego ukształtowania terenu na gruntach rolnych.
W uzasadnieniu zawiadomienia Starosta Nowodworski wskazał, że ze względu na położenie przedmiotowej działki w granicach miasta Zakroczym, w sprawie tej nie można zastosować przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 5b przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Zastosowania nie znajdzie również art. 362 ustawy p.o.ś., ponieważ nie można w obrębie granic administracyjnych miasta zobowiązać podmiotu korzystającego ze środowiska do przywrócenia takiemu gruntowi charakteru użytku rolnego.
Starosta Nowodworski uznał, że w sprawie spełnione są przesłanki do zastosowania przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z art. 7 tej ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Wnioskodawca wskazał, że analiza dokumentacji przesłanej przez Starostę Nowodworskiego wskazuje, że na terenie przedmiotowej działki zlokalizowany został ogrodzony i utwardzony kostką brukową parking samochodowy. Charakter przeprowadzonych działań wskazuje na zmianę naturalnego ukształtowania terenu oraz zmianę jego przeznaczenia, a więc domniemane negatywne oddziaływanie na powierzchnię ziemi. Właścicielem działki nr ew. [...] oraz podmiotem prowadzącym działalność na jej terenie jest spółka.
Zdaniem wnioskodawcy, przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. odnoszą się do działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla ustalenia treści pojęcia "podmiot korzystający ze środowiska" należy odwołać się do art. 3 pkt 20 p.o.ś. Zdaniem wnioskodawcy, zakres podmiotowy określający kto jest podmiotem korzystającym ze środowiska jest szeroki. Potwierdza to również odwołanie się do Dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzanym środowisku naturalnemu. Dyrektywa adresowana jest do "podmiotów gospodarczych", rozumianych jako podmioty prowadzące działalność zawodową (działalność gospodarczą, firmę lub przedsiębiorstwo, bez względu na jej prywatny lub publiczny, dochodowy lub niedochodowy charakter).
Zdaniem wnioskodawcy, spółka spełnia przesłanki do uznania jej za podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu przepisów ustawy p.o.ś.
Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, że katalog rodzajów działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku jest zawarty w art. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Katalog ten ma charakter zamknięty i inny rodzaj działalności, który nie jest w nim wymieniony nie może być podstawą do pociągnięcia podmiotu korzystającego ze środowiska do odpowiedzialności z tytułu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka nie posiada zarejestrowanej działalności, która wymieniona została w katalogu zawartym w art. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.
Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy stanem i funkcją środowiska a szkodą w środowisku, ponieważ przeprowadzone na przedmiotowej działce działania nie doprowadziły do zanieczyszczenia gleby lub ziemi w stopniu naruszającym standardy jakości gleby oraz ziemi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359). Ponadto brak możliwości dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi nie jest spowodowany szkodą w środowisku w powierzchni ziemi, zgodnie z jej definicja, zawartą w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie czyli zanieczyszczeniem gleby lub ziemi.
Biorąc pod uwagę charakter prac ziemnych (wyrównanie i utwardzenie gruntu) oraz prowadzonej działalności, brak jest także, zdaniem wnioskodawcy, przesłanek wskazujących na wystąpienie szkody w środowisku w wodach, w tym przypadku podziemnych, czyli obniżenia lub podwyższenia poziomu wód podziemnych powodującego niekorzystne zmiany ilościowe i jakościowe wód podziemnych i środowisk od nich zależnych – § 4 pkt 6 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 32, poz. 501).
Wnioskodawca wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest poza obszarowymi formami ochrony przyrody ustanowionymi dla ochrony terenów cennych przyrodniczo na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie posiada w swoich zasobach wyników inwentaryzacji przyrodniczych oraz ekspertyz dotyczących występujących na tym terenie grzybów, roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową na podstawie ustawy o ochronie przyrody. W ocenie wnioskodawcy, uniemożliwia to ocenę, czy w omawianym przypadku wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku w chronionych gatunkach i siedliskach także w kontekście ustalenia stanu początkowego (przed podjęciem działania skutkującego domniemaną szkodą). Za szkodę uważa się negatywną, mierzalną, zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, co oznacza, że na skutek określonych działań lub zaniechań doszło do negatywnych dla środowiska skutków.
Zmiana ta powinna być oceniona w stosunku do stanu początkowego (art. 6 pkt 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie). Zdaniem wnioskodawcy, brak wskazania stanu początkowego powoduje, że nie mamy do czynienia ze szkodą w środowisku.
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie sprawa powinna być rozpatrywana w trybie przepisów art. 362 ust. 1 ustawy p.o.ś., natomiast zgodnie z art. 378 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do spraw rozpatrywanych w trybie art. 362 ust. 1 jest starosta.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Nowodworski wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu Starosta ponowił argumenty podniesione już w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości co wynika z akt sprawy, że na terenie przedmiotowej działki został zlokalizowany parking samochodowy ogrodzony i utwardzony kostką brukową. Miało to spowodować zmianę naturalnego ukształtowania tego terenu jak i zmianę jego przeznaczenia, co z kolei mogło spowodować domniemanie negatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi. Ponadto właścicielem tej działki nr ew. [...] jak i podmiotem, który prowadzi działalność w jej granicach jest przedmiotowa spółka będąca podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.o.ś. Także należy zgodzić się ze stanowiskiem, że art. 3 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku zawiera zamknięty katalog przedmiotowy rodzajów działalności, które powodują powstanie ryzyka szkody w środowisku. Jednak przedmiotowa spółka nie prowadzi żadnej tego rodzaju działalności, która mogłaby być podstawą do ponoszenia przez tego przedsiębiorę korzystającego ze środowiska odpowiedzialności prawnej z tytułu wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.
Ponadto nie zachodzi także związek przyczynowy pomiędzy danym stanem faktycznym i funkcją ochrony elementów środowiska na tym terenie, a szkodą w środowisku, ponieważ dokonane na tej działce działania nie spowodowały skutku w postaci zniszczenia gleby lub ziemi w stopniu, który naruszałby standardy jakości gleby oraz ziemi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Należy także zaznaczyć, że brak możliwości dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi nie jest spowodowany szkodą w środowisku w powierzchni ziemi, w rozumieniu art. 3 w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a więc zanieczyszczeniem gleby lub ziemi.
Ponadto, z rodzaju tych robót budowlanych (tj. wyrównanie i utwardzenie gruntu) jak i prowadzonej działalności, wynika także brak przesłanek, które mogłyby wskazywać na wystąpienie szkody w środowisku w wodach, w tym przypadku podziemnych, a więc obniżenia lub podwyższenia poziomu wód podziemnych w stopniu powodującym niekorzystne zmiany ilościowe i jakościowe wód podziemnych i środowisk od nich zależnych w rozumieniu § 4 pkt 6 i 7 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku.
Należy również przypomnieć, że w świetle dyspozycji art. 6 pkt 11 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, szkoda w środowisku jest to zawsze negatywna lecz i mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, w wyniku której na skutek określonych działań lub zamierzeń doszło do negatywnych dla środowiska skutków oraz powyższa zmiana powinna być oceniona w stosunku do stanu początkowego (art. 6 pkt 10 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku). Natomiast, w tej sprawie zachodzi brak wskazania stanu początkowego. Ponadto przedmiotowa działka jest usytuowana poza obszarowymi formami ochrony przyrody w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1–5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Dlatego też właściwy miejscowo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie posiada inwentaryzacji przyrodniczej jak i ekspertyzy w przedmiocie grzybów, roślin i zwierząt objętych ochroną gatunkową, a występujących na tym terenie, w celu oceny czy wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku w chronionych gatunkach i siedliskach także w świetle ustalenia stanu początkowego (przed podjęciem oczywiście działania skutkującego domniemaną szkodą).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne w świetle art. 362 ust. 1 ustawy p.o.ś. w związku z art. 378 ust. 1 tejże ustawy jako organ właściwy do załatwienia wniosku Burmistrza Zakroczymia z dnia 20 września 2012 r. należało uznać Starostę Nowodworskiego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.