Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 stycznia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezydenta Miasta Wałbrzycha jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych (około 306 mieszkań), o wysokości od pięciu do siedmiu kondygnacji, wraz z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną, ciągami pieszo-rowerowymi, drogami wewnętrznymi, zjazdami z dróg, miejscami postojowymi oraz przebudowie drogi publicznej - ul. Husarskiej w Wałbrzychu".
W uzasadnieniu wniosku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony przez Gminę Wałbrzych do Prezydenta Miasta Wałbrzycha. Prezydent Miasta Wałbrzycha przekazał sprawę Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. I ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu stwierdził, że Prezydent Miasta Wałbrzycha przed przekazaniem wniosku o wydanie decyzji środowiskowej stwierdził, że wniosek ten nie spełnia wszystkich wymagań ustawy środowiskowej. Stąd też powinien wezwać Gminę Wałbrzych do usunięcia braków tego wniosku, pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, nowelizacja ustawy środowiskowej obowiązująca od 1 stycznia 2017 r. i przewidująca obecnie właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozstrzygania tego rodzaju spraw, nie przewiduje w przepisach przejściowych konieczności przekazywania temu organowi przez organy jednostek samorządu terytorialnego, akt spraw wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji. Prezydent Miasta Wałbrzycha nie zakończył postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z 14 grudnia 2016 r., więc nadal jest organem właściwym.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wałbrzycha wniósł o wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania spełniającego wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., a więc podania zawierającego co najmniej wskazanie strony, od której pochodzi, jej adres i żądanie, oraz czyniącego zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje więc po stwierdzeniu przez organ administracji publicznej spełnienia powyższych przesłanek albo po stwierdzeniu przez organ, że strona uzupełniła braki formalne i procesowe wniosku. W tej sprawie braki wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie mogły być uzupełnione do końca 2016 r. z uwagi na nieobecność projektanta. Stąd też nie było możliwe wszczęcie postępowania w sprawie do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy środowiskowej powodującej zmianę właściwości organu. Po wejściu w życie nowelizacji Prezydent Miasta Wałbrzycha nie jest organem właściwym w sprawie, a organem takim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydania decyzji środowiskowej została uregulowana w art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawodawca przewidział konkretne przypadki i przedsięwzięcia, kiedy organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (pkt 1), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (pkt 1a), starosta (pkt 2) oraz dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (pkt 3). W przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie jednak z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej, w jednym przypadku organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć określonych w pkt 4 (a więc przedsięwzięć, dla których co do zasady właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta), jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W ten sposób ustawodawca usunął ewentualne wątpliwości co do bezstronności organu, w sytuacji, w której wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony przez daną jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzyga organ wykonawczy tej jednostki. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 37 lit. a tiret drugie ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1936) i wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Jego wprowadzenie stanowiło transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE L 26 z 28.01.2012, str.
1) zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.Urz.UE L 124 z 25.04.2014, str. 1). Z treści art. 9a tej dyrektywy wynika bowiem, że gmina będąca inwestorem nie powinna być jednocześnie organem wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia.
W art. 11 ustawy nowelizującej ustawodawca ustanowił regulację intertemporalną, zgodnie z którą w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy środowiskowej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w odniesieniu do przedsięwzięć dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania.
Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem stwierdzenie, czy po złożeniu przez Gminę Wałbrzych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z 14 grudnia 2016 r., który wpłynął do Prezydenta Miasta Wałbrzycha 27 grudnia 2016 r. (a więc niewątpliwie w uprzednim stanie prawnym), doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. Tylko w takim przypadku organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej w tej sprawie będzie Prezydent Miasta Wałbrzycha, ponieważ tylko w takim przypadku zastosowanie będzie miała norma intertemporalna z art. 11 ustawy nowelizującej.
Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przyjmuje się jednak, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 oraz B. Adamiak, Komentarz do art. 61, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 292). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie spełnia wymagań formalnych, w tym jeżeli do takiego wniosku nie zostaną dołączone dokumenty wymienione w art. 74 ust. 1 ustawy środowiskowej, stanowiące załącznik do wniosku, to właściwy organ powinien wezwać stronę do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dostępny w systemie informatycznym Lex). Natomiast nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje, że właściwy organ pozostawi wniosek bez rozpoznania, a więc postępowanie w ogóle nie zostanie wszczęte.
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Wałbrzycha poprzestał na analizie wniosku Gminy Wałbrzych i stwierdzeniu, że wniosek ten obarczony jest brakami formalnymi. Organ ten nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie po dokonaniu tej analizy weszła w życie nowelizacja ustawy środowiskowej, która spowodowała, że Prezydent Miasta Wałbrzycha przestał być właściwy do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej na wniosek Gminy Wałbrzych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. może wystąpić wyłącznie organ, który będzie właściwy do wszczęcia postępowania, ponieważ wynika to z ogólnej zasady przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że skoro w dniu 1 stycznia 2017 r. nie można było stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed tą datą, to nie można również zastosować w tej sprawie normy intertemporalnej z art. 11 ustawy nowelizującej.
Stąd też Prezydent Miasta Wałbrzycha prawidłowo przekazał wniosek wraz z aktami sprawy Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Tylko bowiem organ właściwy może wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 1 k.p.a., a z dniem 1 stycznia 2017 r. organem właściwym stał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. W związku z tym ten organ będzie zobowiązany do podjęcia dalszych czynności związanych z wniesieniem przez Gminę Wałbrzych wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu jako organ właściwy w sprawie.