Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 maja 2013 r. Starosta Ostrzeszowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego, jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2012 r. Starosta Ostrzeszowski otrzymał zawiadomienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2013 r. o przekazaniu wniosku J. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w Gorzowie Wielkopolskim o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody Jazem Skrzynki dla potrzeb elektrowni wodnej do rzędnej maksymalnej 130,00 m n.p.m. (hpmax – 1,4m) na rzece Prosna w km 113+500, w miejscowości S., gmina G. n/P., powiat ostrzeszowski, województwo wielkopolskie. W uzasadnieniu Marszałek wyraził stanowisko, że konstrukcja przepisów art. 122 ust. 2 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), dalej "ustawa – Prawo wodne", sprawia, że wydanie pozwoleń wodnoprawnych w nich wymienionych, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji zwalniających, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 ww. ustawy. Organ przekazujący powołał się przy tym na interpretację Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażoną w piśmie KZGW/BAP-po/22/20131c z 14 stycznia 2013 r.
Starosta Ostrzeszowski stoi na stanowisku, że właściwym do rozpoznania wniosku J. B. jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt.5c ustawy - Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenia wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego udzielił (wydał) firmie [...] J. B. w Gorzowie Wielkopolskim dla przedmiotowego przedsięwzięcia pozwolenia wodnoprawne na:
budowę urządzeń wodnych, tj. odbudowę jazu "Skrzynki" na rzece Prośnie w km 113+500 wraz z przepławką dla ryb i wykonanie urządzeń małej elektrowni wodnej, skrzyżowanie kabla energetycznego z "Kanałem Dębicze", zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód i na roboty na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Przekazany do Starosty Ostrzeszowskiego wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, tym razem na tzw. szczególne korzystanie z wód, tj. na piętrzenie wody Jazem Skrzynki dla potrzeb elektrowni wodnej na rzece Prosna w km 113+500, w miejscowości S., gmina G. n/P. jest, więc kolejnym wymaganym pozwoleniem dla tego samego przedsięwzięcia. W związku z powyższym, zdaniem Starosty Ostrzeszowskiego, organem właściwym do wydania także tego pozwolenia wodnoprawnego będzie Marszałek Województwa Wielkopolskiego. Starosta uważa też, że załączona przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego informacja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jest nieprawidłowa. Nie bierze bowiem pod uwagę postanowienia NSA z dnia 11 października 2012 r. II OW 107/12.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Marszałek Województwa Wielkopolskiego stanął na stanowisku, że w sprawie o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody Jazem Skrzynki dla potrzeb elektrowni wodnej do rzędnej maksymalnej 130,00m n.p.m. (hpmax = l,4m) na rzece Prosna w km 113+500, w miejscowości S., gmina G. n/P., powiat ostrzeszowski, województwo wielkopolskie właściwym jest Starosta Ostrzeszowski. Wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt: II SA/Gd 733/09 stwierdził, że: "(...) pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego dotyczy sytuacji, gdy łącznie spełnione są wymogi określone w art. 40 ust. 3 i w art. 82 ust. 3 pkt 1. W przepisie art. 122 ust. 2 mowa jest o dwóch różnych decyzjach zwalniających od zakazów (...) Wymieniony w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy zatem sytuacji objętych dyspozycjami dwóch przepisów: art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1, które trzeba rozumieć łącznie.
Tylko zatem w razie zaistnienia sytuacji normowanej obu wymienionymi przepisami, o ile zostaną wydane decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 82 ust. 3 pkt 1 (...), wymagane jest pozwolenie wodnoprawne."
Zdaniem Marszałka przepis art. 140 ustawy - Prawo wodne przypisuje staroście generalną kompetencję do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Kompetencja marszałka województwa ma natomiast charakter szczególny. Sytuację ujętą w treści art. 122 ust. 2 Prawa wodnego należy zakwalifikować jako szczególną, której wyjątkowość uzasadniająca kompetencję marszałka województwa polega na konieczności uprzedniego łącznego zaistnienia w obrocie prawnym decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
Marszałek podnosi, że w sytuacji, gdy występuje w obrocie prawnym tylko jedna z powyżej wskazanych decyzji, kompetencja do wydania pozwolenia wodnoprawnego pozostaje przy staroście.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zaznaczyć trzeba, że w myśl przepisów tej ustawy wydawanie pozwoleń wodnoprawnych zarówno przez marszałka województwa, jak i przez starostę jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy).
W ustawie – Prawo wodne uregulowana została szczególna właściwość instancyjna w stosunku do marszałków województw i starostów wykonujących zadania określone w tej ustawie. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy).W tej sytuacji rozważyć należy czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny.
Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. W ustawie o samorządzie powiatowym wskazano, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu, jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), który stanowi, że ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa.
Z przepisów tych wynika, że powiat i województwo za pośrednictwem swoich organów wykonują zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu i województwa, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sprawy należące do zakresu działania powiatu i województwa, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują, więc sprawy, w których starosta lub marszałek województwa – w myśl przepisów ustaw szczególnych - są organami właściwymi do załatwienia tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Zatem pomimo tego, że w przepisach ustaw ustrojowych marszałek województwa i starosta nie zostali wymienieni, jako organy odpowiednio województwa i powiatu (art. 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne czy zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.).
W świetle powołanego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie ma też znaczenia czy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty lub marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze czy też organ administracji rządowej. Status tych organów, jako organów jednostek samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje właściwość instancyjną w określonego rodzaju sprawach.
W tej sprawie Marszałek Województwa Wielkopolskiego, jak i Starosta Ostrzeszowski są więc organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Wielkopolskiego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Ostrzeszowskiego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wskazanie organu właściwego do wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego firmie [...] J. B. na piętrzenie wody Jazem Skrzynki dla potrzeb elektrowni wodnej do rzędnej maksymalnej 130,00 m n.p.m. (hpmax – 1,4m) na rzece Prosna w km 113+500, w miejscowości S., gmina G. n/P., powiat ostrzeszowski, województwo wielkopolskie.
Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wymieniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust.
2. Przepis art. 122 ust. 2 ten stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
W myśl art. 40 ust. 3 ustawy - Prawo wodne dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi. Zgodnie zaś z art. 88l ust. 2 ustawy – Prawo wodne, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem – wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis określa bowiem przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Organem właściwym do rozpoznania wniosku J. B. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa Wielkopolskiego.
W odniesieniu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 733/09, na które powołał się Marszałek Województwa Wielkopolskiego, wskazać należy, że w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano wyżej, kwestia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie może być przesądzana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organów. Kwestia czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego pozostaje, więc do rozstrzygnięcia organowi rozpatrującemu tę sprawę, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego.
W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo wodne, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Wobec powyższego organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Marszałek Województwa Wielkopolskiego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.